II OSK 2932/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1114/17 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 marca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1114/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w pkt II zasądził od organu o na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w związku z wnioskiem T. K. oraz I. G. w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W., przeprowadził w dniu [...] stycznia 2015 r. czynności kontrolne. Podczas nich stwierdzono, że na ww. nieruchomości usytuowany jest jednokondygnacyjny murowany budynek magazynowo - biurowy o wymiarach ok. 50 m x 19 m i wysokości do 5 m do 6,20 m. Właścicielem budynku jest T. K. oraz W. K.. Podczas kontroli nie okazano pozwolenia na budowę. Według oświadczenia T. K. (złożonego do protokołu) przedmiotowy budynek użytkowany jest obecnie na cele magazynowo biurowe i wybudowany został na początku lat 60-tych XX w. Z kolei do protokołu z przyjęcia interesantów w dniu [...] lipca 2015 r. T. K. oświadczył, że sporny obiekt został wybudowany przed 1985 r., na dowód czego przedstawił zdjęcia lotnicze. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), PINB [...] nałożył na T. K. oraz W. K. obowiązek dostarczenia dokumentów dotyczących wyżej opisanego, samowolnie wybudowanego budynku. W wykonaniu ww. obowiązku T. K. i W. K. przedłożyli inwentaryzację budowlaną wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch. T. J. oraz mgr inż. R. G.. Opracowanie to zawiera opinię techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. R. R.. PINB [...], uznając możliwość legalizacji spornego budynku, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nałożył na T. K. i W. K. obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego budynku użytkowanego na cele magazynowo - biurowe, polegających na: 1) przeprowadzeniu rur deszczowych zlokalizowanych na zachodniej elewacji budynku magazynowego wewnątrz budynku po ścianach poprzecznych i wyprowadzeniu ich na stronę wschodnią na własny teren nieutwardzony; 2) zabezpieczeniu drewnianych elementów konstrukcji dachu impregnatem ppoż. w klasie NRO; 3) naprawie zarysowanych i spękanych ścian parteru w budynku garażowo-biurowym – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w inwentaryzacji budowlanej z ekspertyzą techniczną. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie złożył T. K.. M. WINB, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił zgodność spornej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy spornego budynku. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującego, jakoby organ powiatowy winien przy ocenie zgodności budynku przy ul. W. [...] w W. uwzględnić zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla tego terenu, M. WINB wskazał, że możliwość legalizacji obiektu budowlanego zależy między innymi od postanowień obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym. W związku z tym nie można z niego wywodzić negatywnych skutków wobec inwestora. Ustosunkowując się natomiast do przesłanki legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w zakresie powodowania przez niego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja budowlana wraz z ekspertyzą techniczną sporządzona przez mgr inż. arch. T. J. oraz mgr inż. R. G. oraz opinią techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej, sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. R. R.. Zgodnie z powołanymi opracowaniami stan techniczny budynku nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie ww. dokumentacja techniczna przewiduje wykonanie określonych w niej robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ stwierdził, że samodzielnej podstawy do rozbiórki nie może stanowić niezgodność z przepisami warunków technicznych, w tym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za niezasadny organ uznał zarzut konieczności oceny zgodności spornej samowoli budowlanej z przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. Za przyjęciem zgodności samowolnej budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami technicznymi przemawia bowiem przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w czasie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do przepisów obowiązujących w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. M. WINB wyjaśnił też, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ocenianej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nie jest przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykluczone zostały przesłanki uzasadniające nakazanie, na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., rozbiórki spornego obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożył T. K., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie że: budynek może zostać zalegalizowany na cele magazynowo - biurowe i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w sytuacji gdy zagospodarowanie terenu obecnie przewiduje lokalizacje budynków mieszkalnych i usług dla turystyki i rekreacji i zalegalizowanie budynku o takiej funkcji zaburzy nie tylko ład przestrzenny ale pogorszy w znaczny sposób jakość życia; budynek może zostać zalegalizowany na cele magazynowo - biurowe, w sytuacji braku jakichkolwiek ustaleń o jakiej funkcji budynki mogą być dziś usytuowane na tym terenie, bo plan zagospodarowania terenu z 1982 r. nie obowiązuje; budynek nielegalnie postawiony, wbrew obowiązującemu na tym terenie studium nie może zostać rozebrany, gdyż byłoby to niekorzystne dla inwestora, w sytuacji gdy zalegalizowanie budynku magazynowo - biurowego w rażący sposób łamie fundamentalne prawo własności nieruchomości sąsiednich; budynek nielegalnie wybudowany na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu jest równoznaczny z brakiem podstaw do nakazania rozbiórki, w sytuacji gdy sam M. WINB w zaskarżonej decyzji wskazuje, że możliwość legalizacji obiektu budowlanego zależy między innymi od postanowień obowiązującego planu miejscowego albo od ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji co do zaistnienia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, prac budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jest przedwczesne. W pierwszej kolejności, w kwestii zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym (o czym mowa w art. 37 ust. 1) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie z jakiej daty mają być to przepisy - czy mają być to przepisy aktualnie obowiązujące czy z daty powstania samowoli. Organ I instancji (aby rozstrzygnąć tę wątpliwość) powołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wobec powyższego prawidłowo przeprowadzone postępowanie zmierzające do legalizacji bądź nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. musi prowadzić do ustalenia czy samowola ta nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym aktualnie obowiązującymi lub obowiązującymi na datę realizacji samowoli budowlanej. Wykazanie takiej sprzeczności z przepisami implikuje wydanie nakazu rozbiórki. Organ I instancji, po stwierdzeniu, że dla przedmiotowego terenu nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonał tej oceny z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym 6 grudnia 1982 r. i stwierdził, że naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym nie nastąpiło. Organ odwoławczy w jednym zdaniu podzielił stanowisko PINB [...] oraz dodatkowo wskazał, że możliwość legalizacji obiektu budowlanego zależy m.in. od postanowień obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, tylko jednoznaczne ustalenie braku sprzeczności, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia następnie ocenę, czy samowola ta nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W powyższym więc zakresie organy oceny tej powinny dokonać ponownie wypowiadając się jednocześnie o dopuszczalności żądania od inwestora (w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego) decyzji o warunkach zabudowy – jak lakonicznie stwierdził to organ II instancji. Następnie, jeżeli okoliczności (o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2) organ nie stwierdzi a jedynie ustali, że obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z daty jego realizacji i możliwe jest (poprzez wykonanie określonych prac) doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (przepisami) będzie mógł wydać dopiero nakaz, o którym mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu, aby organ mógł nałożyć określone w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązki, powinien ocenić czy sporny obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Analizy takiej organ jednak nie przeprowadził. Zdaniem Sądu, czym innym jest ocena, o której mowa wyżej (tj. czy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego realizacji) – a czym innym ocena aktualnego stanu technicznego obiektu. Stan ten organy nadzoru budowlanego władne są oceniać i w razie zaistnienia przesłanek ustawowych mogą kierować do inwestora, właściciela lub zarządcy stosowne nakazy, ale podstawą prawną tych nakazów nie może być art. 40 ustawy z 1974 r. ale art. 66 i nast. aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Nakładając ww. obowiązki organ bez wątpienia kierował się zaleceniami wynikającym z ekspertyzy technicznej ze stycznia 2016 r. w ocenie Sądu, należy jednak zauważyć, że ekspertyza ta została dokonana w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ winien zwrócić uwagę także na to, że sporny budynek magazynowo-biurowy znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...], natomiast jak wynika z map dołączonych do tzw. Inwentaryzacji obiektu oraz zdjęć zamieszczonych w aktach sprawy wejście do tego obiektu (rampa) posadowione jest na działce ew. nr [...] (która jak wynika z akt - str. 175 akt adm. - ma nieustalonego właściciela a władającym jest P.). Wobec tego, w ocenie Sądu, także w tym zakresie organy nakładając określone obowiązki winny się wypowiedzieć. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie a to oznacza, że zapadłe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą kasacyjną W. K. i T. K. zaskarżyli powyższy wyrok w części obejmującej pkt I, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; 2) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię; 3) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z jednej strony Sąd I instancji oczekuje, że organy powinny rozstrzygnąć, w oparciu o które uregulowania powinno przebiegać badanie zgodności samowoli z przepisami o planowaniu przestrzennym, z drugiej zaś strony stwierdza, że wykazanie sprzeczności z przepisami z przynajmniej jednego z tych okresów skutkować będzie koniecznością wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem skarżących, taka interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzić może do paradoksalnego rozstrzygnięcia, w którym choć organ administracji uzna, że stosować należy przepisy z daty realizacji samowoli, to jej sprzeczność z obecnie obowiązującymi skutkować będzie nakazaniem rozbiórki. Odwrotna konfiguracja oczywiście też jest możliwa. Co więcej, organy administracji obu instancji dokonały już interpretacji omawianego przepisu i jest ona zdaniem skarżącego prawidłowa. W uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazano, że dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...] z obrębu [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dacie realizacji budowy obowiązywał plan z 1982 r., zgodnie z którym działka znajdowała się w strefie [...] - funkcja przemysłowo-techniczna, co oznacza, że budynek wykorzystywany na cele magazynowo-biurowe nie narusza tych ustaleń. Z kolei w uzasadnieniu decyzji nr [...] organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygniecie w sprawie, i powtórzył wywody odnoszące się do miejscowego planu z 1982 r. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie realizacji samowoli i dacie orzekania uwzględnić należy przepisy korzystniejsze dla inwestora. W ocenie skarżących takie rozumienie art. 37 jest właściwe i oczywiste, aczkolwiek kwestia ta jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowa. W przywoływanej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. II OPS 2/13) sąd nie tylko dokonał głębokiej analizy art. 37 ust. 1 pkt 1 opowiadając się za stosowaniem przepisów obowiązujących w czasie rozstrzygania, ale również zauważył, iż według przepisów ustawy z 1974 r. samowola nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż z art. 37 ust. 1 wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany jedynie w odniesieniu do obiektu budowlanego, który został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Oznacza to, że obiekt budowlany, o który chodzi w niniejszym postępowaniu, a więc wybudowany bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, nie może zostać poddany nakazowi rozbiórki (chyba że spełniałby przesłanki z pkt. 2), a prowadzić można w stosunku do niego postępowanie na podstawie art. 40. Skoro zatem organy obu instancji ustaliły niekwestionowaną przez WSA okoliczność, iż budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do nakazania rozbiórki. Stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym tylko jednoznaczne ustalenie braku sprzeczności, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 umożliwia następnie ocenę, czy samowola nie powoduje wymienionych wyżej niebezpieczeństw, doprowadziło do sytuacji, w której sąd mylnie oceniając, że organy uchybiły przepisowi art. 37 ust. 1 pkt 1, nie zbadał przesłanek określonych w pkt 2. W zakresie naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane skarżący podnieśli natomiast, że analogicznie do zasady omówionej szczegółowo przez NSA w ww. uchwale, ocenić należy również przeprowadzenie przeróbek lub zmian w celu doprowadzenia stanu obiektu do zgodności z przepisami aktualnie obowiązującymi. Ponadto zdaniem skarżących kasacyjnie nie sposób też zgodzić się z wywodami Sądu co do posadowienia wejścia do budynku na działce nr [...] o nieustalonym właścicielu. Słusznie bowiem zauważył organ II instancji, że w postępowaniu zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie ustawy z 1974 r. organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki właścicielskie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku aczkolwiek częściowo błędne, to samo rozstrzygnięcie jednak odpowiadało ono prawu. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. K. i T. K. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy obu instancji powołały się odnośnie do wykładni ww. przepisu na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jednak ustalić jakie przepisy o planowaniu przestrzennym miałyby być zastosowane. W czasie wydawania decyzji przez organy dla terenu, na którym położony jest budynek magazynowo - biurowy nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio obowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony 6 grudnia 1982 r. utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Jak ustaliły organy wzniesiony w niniejszej sprawie budynek nie naruszał jego zapisów. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ten przewidywał, iż działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w strefie [...] - funkcja przemysłowo-techniczna, co oznaczało, że budynek wykorzystywany na cele magazynowo-biurowe nie narusza tej funkcji i nie występuje sprzeczność w tym zakresie z postanowieniami planu. Niestety ani organy ani Sąd I instancji nie zwrócili uwagi w swoich rozważaniach, że właściciel przedmiotowego budynku do protokołu z przyjęcia interesantów w dniu [...] lipca 2015 r. oświadczył, że obiekt ten został wybudowany przed 1985 r., na dowód czego przedstawił zdjęcia lotnicze. W trakcie kontroli PINB z [...] stycznia 2015 r. stwierdził on, że budynek ten został wybudowany na początku lat 60-tych XX wieku. Wobec tego nie sposób było jednoznacznie wskazać, które przepisy ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, na potrzeby przeprowadzenia legalizacji tego obiektu. Mogą to być zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ale nie jest wykluczone, że w razie wybudowania go na samym początku lat 60 tych zastosowanie będzie miała ustawa z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, która weszła w życie 14 sierpnia 1961 r. a uchylona została w dniu 1 marca 1975 r. Zatem zanim organy przeprowadzą legalizację przedmiotowego budynku powinny zebrać materiał dowodowy wystarczający do określania daty wybudowania przedmiotowego budynku, w szczególności ocenić znajdujące się w aktach sprawy fotografie. To pozwoli określić właściwe przesłanki legalizacyjne jakie będą miały zastosowanie w sprawie przewidziane w stosownej ustawie Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA nie było zasadne uchylanie zaskarżonego wyroku bowiem jego skutkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy a takie rozstrzygnięcie odpowiada prawu również biorąc pod uwagę ww. okoliczność, która wymaga wyjaśnienia przez organy. Stwierdzić należy, że ustalenie właściwych przepisów ustawy Prawa budowlanego, na podstawie których należy przeprowadzić legalizację przedmiotowego budynku przesądzi o tym jakie przesłanki legalizacyjne należy wziąć pod uwagę i czy zostały one spełnione w okolicznościach sprawy. Zdaniem NSA, odnoszenie się do jakichkolwiek zarzutów skargi kasacyjnej jest obecnie niecelowe bowiem przesądzające znaczenie ma ustalenie według jakich przepisów, której ustawy Prawo budowlane będzie prowadzona legalizacja budowy budynku magazynowo biurowego na działce nr [...] z obrębu [...] według ustalonej jednoznacznie daty jego wybudowania. Przedwczesne jest obecnie formułowanie ocen czy miał zastosowanie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i czy można nałożyć na właściciela budynku obowiązki stosownie do art. 40 tej ustawy. Ustalenie daty wybudowania budynku może bowiem doprowadzić, że przepisy tej ustawy w ogóle nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie, a stosować będzie trzeba uregulowania dotyczące legalizacji z ustawy z 1961 r., a nawet wcześniejszych jeżeli budynek wzniesiono przed 14 sierpnia 1961 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji.