II OSK 2934/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 259/13 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2934 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi J. U. uchylił zaskarżoną decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odroczenia terminu nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (pkt I wyroku), orzekł też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał L. U., A. K., J. U., A. T., J. S., M. S., P. M., J. D., M. D., F. B., M. B., J. K., M. K., E. O., S. O., G. W., R. T., J. K., H. K., I. S., K. K.– P. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego w technologii tradycyjnej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], obr. [...], usytuowanego w odległości 11,1 m od granicy z działką nr [...], obr. [...] oraz w odległości 14,2 m od granicy z działką nr [...], obr. [...] i w odległości 14,2 m od granicy z działką nr [...] obręb [...], posiadającego piwnicę i dwie kondygnacje naziemne. Wniosek o odroczenie terminu wykonania ww. rozbiórki na okres 10 lat i zezwolenie na wykorzystanie w tym okresie tegoż obiektu do celów mieszkalnych złożyła L. U., podkreślając, że wykonanie tego nakazu pozbawi ją możliwości egzystencji, wskutek czego stanie się osobą bezdomną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna na podstawie art. 39 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił odroczenia rozbiórki budynku mieszkalnego nakazanej w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu samo wieloletnie istnienie samowoli budowlanej w żaden sposób nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy, bowiem nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej stanowi ustawową konsekwencję podjętych wcześniej działań naruszających przepisy Prawa budowlanego. Względy społeczne nie przemawiają za funkcjonowaniem obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa nawet wówczas, gdy w okolicy mogą znajdować się również inne obiekty budowlane wzniesione bez pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy budynek został wykonany sposobem gospodarczym, a roboty budowlane prowadzone były bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Zastosowane materiały oraz technologia prowadzonych robót nie daje gwarancji zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obiekt nie jest również poddawany okresowym kontrolom zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie posiada zaopatrzenia w wodę użytkową oraz nie ma możliwości usuwania ścieków zgodnie z obowiązującymi przepisami wobec powyższego jego użytkowanie stanowi zagrożenie dla środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. U. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekł o odroczeniu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego i jednocześnie zezwolił na czasowe wykorzystanie obiektu pod warunkiem dopełnienia w trakcie użytkowania obiektu warunków związanych z bezpieczeństwem ludzi i mienia, ochroną środowiska, zdrowotnych, ochroną przeciwpożarową. Zdaniem organu odwoławczego art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przepisem uznaniowym, ale zakres swobody ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawczyni w sposób czytelny wyraziła swój interes, wskazując na fakt, iż jej egzystencja jest uzależniona od istnienia obiektu, na który to został wydany nakaz rozbiórki. Organ I instancji nie wykazał zaś, aby na przeszkodzie w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku stał interes społeczny i takiej przeszkody nie znalazł też organ odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję złożył J. U., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 39 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. może mieć zastosowanie przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. W trakcie postępowania administracyjnego organ powinien jednak ustalić, czy istnieją względy społeczne lub gospodarcze oraz czy przemawiają one za celowością czasowego wykorzystania obiektu. Nawet jednak w razie ustalenia powyższych przesłanek organ może, ale nie musi wydać pozytywną decyzję. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania mającego na celu ustalenie okoliczności wskazanych w ww. przepisie. Postępowanie to nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w jego wyniku nie został prawidłowo i jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy oraz wszystkie istotne jego okoliczności. Wskazując na obowiązki organu wynikające z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz z art. 10 K.p.a., Sąd podkreślił, że zadaniem organu I instancji było zgodnie z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. wszczęcie postępowania na żądanie strony i powiadomienie o jego wszczęciu wszystkie podmioty, które mają w nim interes prawny lub obowiązek. Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił, czym naruszył zasadę z art. 10 § 1 K.p.a. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do odmiennych ustaleń faktycznych i poglądów organu I instancji. Tymczasem organ ten wskazywał, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki nie powinien być użytkowany nie tylko z tego powodu, iż jest samowolą budowlaną, co do której brak było podstaw prawnych jej legalizacji, ale należało również uwzględnić jego wartości techniczne i użytkowe obiektu. Jak zauważył również Sąd, z pisma skierowanego do organu II instancji wynika, że w trakcie kilkukrotnych kontroli przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stwierdzono istnienia zbiorników bezodpływowych na ścieki. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził w tym zakresie sprawy jakiekolwiek ustalenia faktyczne, a mimo to orzekł odmiennie. Organ II instancji oparł się na nie potwierdzonej jakimikolwiek ustaleniami relacji L. U., twierdzącej, że budynek jest wyposażony w niezbędne instalacje, w tym w dwa szamba oraz posiada doprowadzoną energię elektryczną i wodę, co umożliwia wykorzystanie tego obiektu do celów mieszkalnych. Zdaniem jednak skarżącego obiekt ten pozostaje w złym stanie technicznym, nie posiada kanalizacji, stanowi zagrożenie dla ludzi i środowiska. Odmienne z kolei stanowisko w tej sprawie, zbieżne z relacją L. U., przedstawili obecni na rozprawie uczestnicy postępowania M. S. i R. T. Podkreślając bezwzględny obowiązek zachowania wymagań wynikających z treści art. 7, art. 10, i art. 77 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż konsekwencją ich obowiązywania jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nadto Sąd wskazał, że skoro zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja o odroczeniu rozbiórki musi jednocześnie zawierać zezwolenie na czasowe wykorzystanie danego obiektu, gdyż odroczeniu wykonania rozbiórki może podlegać tylko obiekt nadający się do odpowiedniego czasowego wykorzystania, to wadliwe jest odesłanie w tej kwestii do odrębnego rozstrzygnięcia. Przed wydaniem przez organ decyzji o odroczeniu wykonania rozbiórki należy ustalić, czy zastany stan danego obiektu umożliwia jego wykorzystanie na określony cel i dopiero w zależności od tego ustalenia rozstrzygnąć w przedmiocie odroczenia rozbiórki i zezwolenia na jego czasowe wykorzystanie. Jednym z warunków odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki jest więc ustalenie technicznej możliwości jego czasowego wykorzystania na określony cel i w określony sposób. Organ odwoławczy orzekł wbrew powyższemu obowiązkowi w sytuacji, gdy jego obowiązkiem było jednoznaczne ustalenie technicznej możliwości użytkowania budynku dla celów mieszkaniowych. W tym stanie sprawy, Sąd pierwszej instancji nie przesądził kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu II instancji, która została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, zapewniając czynny udział w tym postępowaniu stronom postępowania i jego uczestnikom, w szczególności współwłaścicielom działki nr [...], obr. [...]. Organ winien też zobowiązać wnioskodawczynię do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, albowiem to w jej interesie leży wykazanie, iż okoliczności na które powołuje się, przemawiają za zastosowaniem art. 39 powołanej ustawy. Nadto, w celu rozstrzygnięcia zaistniałych sprzeczności, organ winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku mieszkalnego, ewentualnie przesłuchania stron postępowania. Może również przeprowadzić z urzędu inne dowody niezbędne i uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. U., zaskarżając go w części dotyczącej pkt I i II i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że do podjęcia decyzji o odroczeniu rozbiórki budynku konieczne jest wykazanie przez organ administracyjny sytuacji majątkowej i rodzinnej wnoszącej skargę, mimo, że organ administracyjny nie jest zobowiązany badać ww. sytuacji i może wydać decyzję o odroczeniu rozbiórki, gdy na podstawie posiadanego materiału dowodowego dojdzie do przekonania, iż w sprawie istnieją względy społeczne uzasadniające jej wstrzymanie, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej przyjął, iż Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie naruszył art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., mimo że organ ten uchylając nieprawidłową decyzję organu I instancji, oparł się na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, dokonał jego poprawnej oceny nie naruszając zasad wymienionych w art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że do podjęcia decyzji o odroczeniu rozbiórki nie są wymagane szczególnie doniosłe i wyjątkowe okoliczności. Organ nie musi dokonywać szczegółowej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności. Wystarczy, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego dojdzie do przekonania, że w sprawie zachodzą "względy społeczne" lub "względy gospodarcze". W przedmiotowym wniosku skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozbiórka budynku pozbawi ją możliwości egzystencji, wskutek czego stanie się osobą bezdomną. Organ dysponował wszechstronnym materiałem dowodowym, przesłuchani byli uczestnicy, a przedmiotowe postępowanie zostało poprzedzone postępowaniem dotyczącym dokonania rozbiórki, które trwało od 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie uchybiało ww. przepisom tak w zakresie niezapewnienia wszystkim stronom tego postępowania prawa udziału w nim, jak i w sferze poczynionych ustaleń faktycznych odnośnie wartości technicznej i użytkowej przedmiotowego budynku oraz ewentualnego sprawdzenia, czy obiekt ten nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Powyższe zagadnienia nie stanowiły przedmiotu rozważań organu odwoławczego, który to organ bez tych ustaleń przedwcześnie orzekł o odroczeniu wykonania obowiązku rozbiórki, dodatkowo błędnie orzekając w tym zakresie z zastosowaniem konstrukcji warunku. Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja zasadniczo sprowadzała się do przyznania racji wnioskodawczyni (skarżącej kasacyjnie), jednakże bez żadnego odniesienia się do stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, jak też obiektywnie określonego stanu, w jakim znajduje się przedmiotowy budynek oraz stanowisk pozostałych stron tego postępowania. W odniesieniu z kolei do argumentacji zawartej w uzasadnieniu kasacji na poparcie tego zarzutu, zgodzić należy się z jej autorem, iż organ prowadzący przedmiotowe postępowanie mógł wykorzystać ustalenia poczynione w innym postępowaniu, jednakże nie przeczy to stwierdzeniu, że organ tego nie uczynił i nie konwaliduje to wadliwości przeprowadzonego postępowania. W odniesieniu z kolei do przesłuchania M. S. i R. T., stwierdzić trzeba, iż na ich wyjaśnienia powołał się Sąd pierwszej instancji, a nie organ. Nie jest jednak rzeczą sądów administracyjnych zastępowanie czy wyręczanie organów administracyjnych w zakresie prowadzenia ustaleń faktycznych sprawy. Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wynika z akt sprawy, organy administracyjne prowadzące kontrolowane postępowania nie prowadziły żadnych czynności dowodowych. Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Wbrew twierdzeniom kasacji, Sąd pierwszej instancji nie formułował żadnych twierdzeń o konieczności "wykazania przez organ administracyjny sytuacji majątkowej i rodzinnej wnoszącej skargę", chociaż istotnie nie można wykluczyć badania tych okoliczności w ramach przesłanki "względów społecznych", zamieszczonej w ww. przepisie. Niezbędne jest również uwzględnienie innych okoliczności wymienianych przez Sąd pierwszej instancji, a które, jak wyżej stwierdzono, zostały pominięte przez organ odwoławczy. W tym tanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.