II OSK 2940/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/12 w sprawie ze skargi A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną Decyzją z [...] stycznia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – k.p.a.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263), po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję znak [...], na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła spółka P. z siedzibą w S., zarzucając: rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz bez dokonania oceny czy ustalenia faktyczne znajdują oparcie w materiale dowodowym; rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej istotną wadą prawą w postaci braku oznaczenia strony wydanej decyzji oraz braku należytego uzasadnienia decyzji; rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z wymaganiami tych przepisów; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 6 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22, 32 i art. 31 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zastosowanie zbyt daleko idących środków władczych, w sytuacji braku podstaw uzasadniających ich zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz orzeczenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1015/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną kontrolowanego postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia, ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Sąd podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. W świetle ww. argumentacji, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podzielił również zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. znak [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami, zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja, choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd stwierdził, że przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł określonych w art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów, z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis. Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia art. 10 k.p.a. Nie każde naruszenie przepisu prowadzi do konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z zestawienia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji, można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Sąd stwierdził, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został stronie skarżącej doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie wypełnia opisanej wyżej przesłanki, która skutkowałaby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności, jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Stronie skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą spółkę w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z [...] października 2010 r. w przedstawionych okolicznościach sprawy stałoby – w ocenie Sądu – w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak wskazano na wstępie, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy, skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W sytuacji stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobieganie powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 ww. ustawy wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a ww. ustawy) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji, w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej to nie tylko pojęcie teoretyczne i prawne, ale także zespół osób, które charakteryzują się odpowiednim poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie mogą ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości, jak życie i zdrowie ludzkie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 ww. ustawy znajdowało oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a cytowanej ustawy. Sąd, jak stanowi sentencja wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale – przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw), było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie dokumenty, związane z analizami laboratoryjnymi zabezpieczonych produktów. Nie zostały one jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób omówione i odniesione do sprawy. W szczególności, nie zostały przeanalizowane pod kątem zasadności podjętego rozstrzygnięcia z [...] października 2010 r. Faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a., a zatem niewymagającym dowodu, w sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził – organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy, zaś ustalenie braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasy uprawomocnienia się wyroku. P. w S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia: – przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. – poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona decyzja zawierała oznaczenie strony wydanej decyzji, podpis oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, – przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z wymaganiami tych przepisów, – przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o państwowej inspekcji sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), art. 6 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) oraz art. 22, 32 i art. 31 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż nie doszło do zastosowania zbyt daleko idących środków władczych, w sytuacji braku podstaw uzasadniających ich zastosowanie. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), umożliwiające wydanie w sprawie orzeczenia, wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony najdalej idący zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) przez błędną wykładnię naruszającą podstawowe zasady przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyjmując podstawowe prawa i wolności jednostki wyznacza granice tej wolności. Tak w art. 38 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej regulując wolności i prawa osobiste stanowi, że "Rzeczypospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia", tym samym nakazuje przyjęcie regulacji, której przedmiotem jest ochrona życia człowieka. Daje to w następstwie podstawę do wykładni takich zasad konstytucyjnych, które zostały zarzucone w podstawach skargi kasacyjnej. Takie granice obowiązują przy konstytucyjnej zasadzie swobody działalności gospodarczej. Stanowi o tym expressis verbis art. 22 Konstytucji "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Konstytucja nie przyjmuje swobody działalności gospodarczej, która godzi w prawo ochrony życia człowieka. Tak też wyznacza te granice ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem jednak warunków określonych przepisami prawa. Dla gwarancji poszanowania warunków określonych przepisami prawa wprowadzona jest instytucja kontroli. Stanowi o tym art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy". Tak wyznaczone granice swobody działalności gospodarczej nie dają podstaw do wyprowadzenia naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Ochrona życia i zdrowia jest wartością uzasadniającą przyjętą regulację w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień" (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (...), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu" (ust. 2). Okoliczności podjęcia ingerencji przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po złożeniu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy dla ustalenia zakresu niezbędnego ograniczenia z uwagi na ochronę życia i zdrowia. Tym samym nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd dając zasadnie, przy ocenie zastosowanego środka przez Głównego Inspektora Sanitarnego, pierwszeństwo ochronie zdrowia i życia, wskazał na konieczność ustalenia zakresu zastosowanego środka do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 132 Konstytucji). Zakres podmiotowy zastosowanego środka wobec prowadzących w tożsamym przedmiocie działalność gospodarczą oraz ochrona życia i zdrowia człowieka nie daje podstaw do przyjęcia naruszenia zasady równości przez dyskryminowanie prowadzonej działalności gospodarczej przez P. w S. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł obowiązek, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co ma realizować zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Odnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. do postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2010 r. znak [...] to należy podkreślić, że przyjęta zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest przedmiotowo ograniczona. Według art. 10 § 2 k.p.a. "Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Przedmiot prowadzonego postępowania związany bezpośrednio z niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego, uzasadniał odstąpienie od zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Nie dotyczy to już prowadzonego postępowania w zakresie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję wykazał konieczność ustalenia stanu faktycznego, a w następstwie pełne przedstawienie ustaleń w uzasadnieniu wydanej decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie decyzji z [...] października 2010 r. Decyzja z [...] października 2010 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym, w którym wystąpiła wielość stron, których obowiązków dotyczyła rozpoznawana i rozstrzygana sprawa. W przypadku wielości stron w sprawie przedmiotowo oznaczonej (jak miało to miejsce w sprawie nakazu wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz nakazu zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami), również przedmiotowo oznaczona jest strona, na którą nakaz jest nałożony, na co zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd. W przypadku wielkości stron oznaczenie strony następuje również przez wskazanie podmiotów, których obowiązki lub uprawnienia decyzja kształtuje. W decyzji z [...] października 2010 r. nr [...] określono strony w "Rozdzielniku do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nr [...]", wskazując "Nr [...] – P. ul. [...] prowadzący sklep: pod adresem: ul. [...], pod adresem: ul. [...], pod adresem: ul. [...]". Normując stronę formalną decyzji art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Decyzja powinna zawierać: (...), oznaczenie strony lub stron (...)". Dla indywidualizacji podmiotu, którego uprawnienie lub obowiązek został ukształtowany w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, oznaczenie następuje przez wskazanie w decyzji imienia i nazwiska lub nazwy strony. Artykuł 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyliczając elementy struktury prawnej decyzji wskazuje na miejsce w strukturze decyzji oznaczenia strony. Nie oznacza to jednak, że zamieszczenie w strukturze prawnej decyzji oznaczenia strony przesądza, że oznaczenie w decyzji stron w innym miejscu struktury decyzji wydanej w danej sprawie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa obwarowanym sankcją nieważności decyzji, czy też powoduje pozbawienie decyzji bytu prawnego powodującego nieistnienie decyzji. Koncepcję teoretyczną nieistnienia decyzji można zastosować tylko gdy z treści decyzji nie ma możliwości wyprowadzenia indywidualizacji podmiotu, którego dane przedmiotowe uprawnienie lub dany przedmiotowy obowiązek dotyczy. W sprawie nie ma uzasadnionych podstaw do zastosowania teoretycznej koncepcji nieistnienia decyzji. W decyzji z [...] października 2010 r. znak [...] oznaczona jest indywidualizacja przedmiotowa i podmiotowa. Oznaczenie podmiotowe mające pełne umocowanie w wielości podmiotów w sprawie, choć odbiega od podstawowej, klasycznej formy nie stanowi o naruszeniu prawa, skutkującym nieważność decyzji. Nie są zasadne zarzuty co do naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie podpisu. Interpretując art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje się, że decyzję administracyjną doręcza się w oryginale. Dotyczy to jednak postępowania administracyjnego, w którym nie występuje wielość stron, tak jak to miało miejsce w sprawie. Powoduje to, że decyzje są doręczane w odpisach, co ma też konsekwencje dla podpisu. Przesądzające znaczenie ma zatem własnoręczny podpis organu lub upoważnionego pracownika na oryginale decyzji. W sprawie nie ma podstaw do wyprowadzenia braku podpisu na oryginale decyzji pracownika upoważnionego do wydania decyzji. W aktach sprawy jest kopia decyzji, poświadczona za zgodność z oryginałem, która zawiera własnoręczny podpis Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym w wyniku wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w tym zasad postępowania. Nie jest zatem zasadny zarzut, że Sąd nie ustalił naruszeń przepisów prawa postępowania. To naruszenie tych przepisów były podstawą uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.