II OSK 2955/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 221/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 221/18, oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie domu w K. na działce nr [...] przy ul. [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie: - art. 34 ust. 1 – 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 4 ppkt 2 oraz § 18 ust. 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2004 r. nr [...] polegające na przyjęciu, że zgodnie z powołanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna jest inwestycja nazwana jako "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez brak podjęcia przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstaw prawnych uznania ww. uchybień jako niemających istotnego wpływu na wynik sprawy", - art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który został wyjaśniony przez organy administracji z naruszeniem art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz na niewyjaśnieniu tej podstawy, w szczególności poprzez niezajęcie stanowiska wobec konkretnych zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 4 ppkt 2 i § 18 ust. 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej wykładni powołanych przepisów, a także poprzez niezajęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska wobec zgłoszonego na rozprawie żądania powołania biegłego z zakresu budownictwa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego plan miejscowy na terenie zaplanowanej inwestycji dopuszczał rozbudowę budynków zarówno wszerz, jak i wzwyż. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy tego, iż według skarżącego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego uznał, że naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało polegać również na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego "wydania przez Wojewodę [...] decyzji po wyroku WSA sygn. II SA/Wr 830/16 z dnia 29.03.2017 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji wynika, że przyczyną odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę była sprzeczność projektowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, w szczególności z przepisem zawartym w § 18 tego planu, stanowiącym, że w przypadku przebudowy i rozbudowy budynku jego wysokość nie może ulec zmianie. Dosłowna treść tego przepisu to zdanie z trzeciego wiersza tabeli zamieszczonej w § 18 o treści: "maksymalna wysokość kalenicy budynków istniejących (przebudowywanych i rozbudowywanych), liczona od najniżej położonego terenu przy budynku – nie przekraczająca istniejącej wysokości budynku". W związku z tym przepisem istotne jest ustalenie faktyczne, jakiego dokonano w postępowaniu administracyjnym, mianowicie to, że projekt budowlany, który miał zostać zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał, że istniejący budynek o wysokości 8,085 m miał zostać rozebrany z wyjątkiem ścian piwnicy i w tym samym miejscu miał powstać budynek o wysokości, liczonej w dwóch miejscach, 8,76 m i 10,26 m. To ustalenie jest trafne, gdyż wynika jednoznacznie z projektu budowlanego, który został dołączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle wskazanego ustalenia faktycznego w ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że projektowana inwestycja była sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym. Dalej, z wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że skarżący, jako inwestor, został zobowiązany stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) do zmiany projektu budowlanego tak, aby był on zgodny z obowiązującym planem miejscowym oraz że skarżący tego wezwania nie wykonał. Uwzględniając powyższe wydanie na podstawie powołanego przepisu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę było zasadne. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz przed sądem administracyjnym podnosił, że przepisy obowiązującego planu miejscowego mogą być wykładane w taki sposób, że projektowana przez niego inwestycja może być uznana za zgodną z tym planem, w tym także w zakresie wysokości budynku. Tego zagadnienia dotyczy też skarga kasacyjna, w szczególności – jak należy rozumieć – podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 – 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 4 ppkt 2 oraz § 18 ust. 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2004 r. nr [...]. Odnosząc się do wskazanej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że faktem jest, że nie wszystkie przepisy obowiązującego planu miejscowego są precyzyjnie sformułowane. Rację ma też skarżący, gdy twierdzi, że użyte w tym planie pojęcie "przebudowa" nie może być wykładane z uwzględnieniem jego legalnej definicji istniejącej w Prawie budowlanym od 26 września 2005 r., skoro ten plan został uchwalony 29 września 2004 r. W ocenie NSA skoro w powołanym § 18 planu miejscowego użyto obok siebie słów "przebudowa" i "rozbudowa" to uczyniono tak dlatego, że chciano objąć zakresem tego przepisu wszystkie zmiany w istniejących budynkach oraz nie przywiązywano wagi do ścisłego rozgraniczenia tych pojęć. Zatem ma rację skarżący twierdząc, że obowiązujący plan miejscowy dopuszczał rozbudowę wszerz i wzwyż. W ocenie NSA w świetle tego planu miejscowego także w przypadku przebudowy dopuszczalne byłoby zwiększenie zarówno wysokości, jak i powierzchni zabudowy. Jednakże według powołanego przepisu planu w przypadku zarówno rozbudowy, jak i przebudowy powodujących zwiększenie wysokości budynku nie można było zmienić tej wysokości tak, aby kalenica była wyżej niż dotychczas. W zakresie wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego skarżący podnosił, że w powołanym § 18 w odniesieniu do budowy nowych budynków dopuszczono wysokość kalenicy 11,5 m. Według skarżącego w związku z tym przepis ograniczający możliwość rozbudowy i przebudowy budynków wzwyż powinien być wykładany nie dosłownie, a więc z dopuszczeniem rozbudowy i przebudowy wzwyż pod warunkiem, że zostanie zachowana dotychczasowa wysokość kalenicy, ale z uwzględnieniem maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowych budynków, czyli 11,5 m. Zdaniem skarżącego taka różnica pomiędzy rozbudową i przebudową budynków a budową nowych budynków jest nielogiczna. Skarżący podnosi argument, że przecież można zburzyć istniejący budynek całkowicie i na tym samym miejscu postawić nowy, stosując wysokość kalenicy taką jak przy nowych budynkach, czyli 11,5 m. Skarżący pomija jednak, że takie działanie mogłoby być uznane za próbę ominięcia przepisów prawa – przepisów, które wyraźnie się różnią, gdy chodzi o budowę nowych budynków oraz przebudowę i rozbudowę istniejących budynków. Zauważyć przy tym należy, że – jak już wspomniano – użycie w przepisie planu obok siebie słów "przebudowa" i "rozbudowa" wskazuje na zamiar objęcia tym przepisem bardzo szerokiego zakresu robót budowlanych prowadzonych przy istniejących budynkach, w tym przebudowy polegającej na całkowitym rozebraniu budynku i postawieniu w tym samym miejscu nowego budynku. NSA zaznacza jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, gdyż skarżący nie planował całkowitej rozbiórki dotychczasowego budynku. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że skarżący zaprojektował takie roboty w istniejącym budynku, że miał powstać nowy budynek o wysokości kalenicy większej niż dotychczasowa, to zaś w świetle powołanego przepisu planu miejscowego nie było dopuszczalne. Cel powołania w przytoczonej podstawie kasacyjnej § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4 ppkt 2 obowiązującego planu miejscowego nie jest jasny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego przepisy te wskazują na dopuszczalność zwiększenia wysokości istniejących budynków. Jak już powiedziano NSA przyjmuje, że w świetle § 18 obowiązującego planu miejscowego dopuszczalne jest zwiększenie wysokości budynku na skutek jego rozbudowy lub przebudowy, jednakże pod warunkiem, że kalenica pozostanie na dotychczasowej wysokości. Powołane przez skarżącego przepisy obowiązującego planu nie mają wpływu na takie rozumienie § 18 tego planu. Dodatkowo zauważyć należy, że we wskazanej podstawie kasacyjnej powołano § 12 ust. 3 pkt 4 ppkt 2 obowiązującego planu miejscowego, gdy tymczasem takiego przepisu w tym planie nie ma. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu w istocie chodzi o § 12 ust. 7 pkt 2 lit. a. Ten przepis też jednak nie ma w ocenie NSA żadnego znaczenia dla wykładni § 18 obowiązującego planu miejscowego. Podobnie nie jest jasny cel powołania § 18 ust. 6 obowiązującego planu, czyli szóstego wiersza z tabeli stanowiącej treść tego paragrafu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w sposób zrozumiały celu powołania tego przepisu, jak i wcześniej wskazanych przepisów. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania administracyjnego należy zauważyć, że sprawa nie wymagała szczególnie zawiłego postępowania dowodowego. Istotna była jedynie analiza projektu budowlanego załączonego do wniosku i ocena tego projektu pod kątem zgodności z obowiązującym planem miejscowym. W istotnym zakresie, mianowicie dotyczącym dotychczasowej wysokości kalenicy i projektowanej wysokości w istocie nie ma sporu, gdyż skarżący poprzez swoją argumentację przyznaje, że projektowana wysokość kalenicy wynosi 10,26 m i jest większa niż dotychczasowa wysokość. Te ustalenia są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności postępowania dowodowego, są niezasadne. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną, w której zarzuca się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa przez to, że Sąd ten nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, to należy wskazać, poza tym, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. taki dowód jest niedopuszczalny, że skarżący nie wyjaśnia jakie specjalne wiadomości w rozpoznawanej sprawie wymagały opinii biegłego. W ocenie NSA w sprawie żadne specjalne wiadomości nie były wymagane, gdyż istota sprawy sprowadza się, co już podkreślono, do oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym. Odnosząc się do twierdzeń powiązanych z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 830/16, z których wynika, że zarzuca się bliżej nie sprecyzowaną wadliwość zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji z tego powodu, że została ona wydana po wskazanym wyroku, zauważyć należy, że powołanym wyrokiem uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., którą rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. uchylono tę decyzję i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Zatem, wydanie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji jest normalną konsekwencją wskazanego wyroku. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym w chwili skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawny, czyli 30 kwietnia 2021 r. (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już przeszło 3 lata. Jednocześnie wciąż obowiązujący stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19 świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzanie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.