II OSK 2968/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2159/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2159/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z 30 czerwca 2016 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 10 września 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU "D." Sp. z o.o. pozwolenia na dobudowę sklepu branży spożywczej do istniejącego budynku wielofunkcyjnego przy stacji paliw na działce przy ul. B. ... w B.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędna wykładnię: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji stopnia podstawowego przez przyjęcie, że nielegitymowanie się przez Spółkę (inwestora) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Brak takiej zgody "należało by ocenić, jak brak formalny (przynajmniej w dacie wydania pozwolenia na budowę), a nie materialny..."; II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w zakresie oceny całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że Przedsiębiorstwo Produkcyjne, Handlowe i Usługowe "D." sp. z o.o. (inwestor) posiadała prawo do dysponowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) niezajęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego, rzeczywistego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; b) ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawienia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadniczo akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd Wojewódzki wyraźnie nie wypowiedział się co do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, jednak zauważyć należy, że okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia nie były sporne. Z całego wywodu prawnego wynika jasno, jakie ustalenia faktyczne stanowiły podstawę wyroku, przy czym Sąd Wojewódzki wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia odniósł się do istotnych kwestii faktycznych i prawnych. Stwierdzić jednocześnie należy, że w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym zebrano materiał dowodowy, który był wystarczający do oceny czy kwestionowana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, warunkującą stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały ustalenia dotyczące interpretacji umowy dzierżawy gruntu z 1 sierpnia 1995 r., mającej stanowić tytuł do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa umowa dołączona została przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę, co zostało dostrzeżone prawidłowo w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy podkreślić, że zagadnieniem spornym było to, czy stosownie do wymogów przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji z 10 września 1997 r. – inwestor (Przedsiębiorstwo "D.") wykazał prawo do dysponowania nieruchomością w celu budowy obiektu objętego spornym pozwoleniem na budowę. Organy obu instancji zajęły stanowisko o niezasadności wniosku skarżącej, która domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1997 r. utrzymując, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania dzierżawioną działką nr 404 na cele budowlane, gdyż nie uzyskał od niej zgody jako współwłaścicielki wskutek zawartej umowy małżeńskiej majątkowej z 5 sierpnia 1996 r., a więc po dacie umowy dzierżawy zawartej z ówczesnym właścicielem przedmiotowej działki A. D. Wprawdzie Wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawili różną argumentację w uzasadnieniach wydanych decyzji, to jednak z tą samą oceną końcową, zgodnie z którą nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiących o obowiązku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Sąd Wojewódzki, akceptując to stanowisko, przychylił się w pełni do oceny organu drugiej instancji, podczas gdy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie samej interpretacji treści umowy dzierżawy z 1 sierpnia 1995 r. trafniejszą analizę przedstawił w swojej decyzji Wojewoda. Przede wszystkim należy zaakcentować, że analiza organu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 65 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają, ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1) oraz że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji trafnie wskazał, że według treści umowy dzierżawy, ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na prace budowlane, które miały być zrealizowane przez dzierżawcę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zasadnie również wskazał na regulację przepisów art. 678 § 1 k.c. i art. 694 k.c. oraz § 7 umowy dzierżawy, na mocy których skarżąca wstąpiła w istniejący stosunek zobowiązaniowy, a w konsekwencji ustalone w umowie dzierżawy prawa i obowiązki stron pozostały wiążące mimo zmiany podmiotowej po stronie wydzierżawiającego. Zgodzić się należało z wnioskowaniem, że chociaż zakres robót budowlanych nie był w umowie precyzyjnie określony, co stanowiło uchybienie z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, to jednak fakt zgodnego wykonywania umowy dzierżawy przez obie strony, świadczy o akceptowaniu przez wydzierżawiających kolejnych inwestycji budowlanych na przedmiotowej działce. W takim stanie sprawy prawidłowe było wnioskowanie, że nie można było stwierdzić jednoznacznie, iż w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie uznanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego, iż umowa dzierżawy stanowiła dowód posiadania przez inwestora tytułu prawnego upoważniającego do wykonania prac budowlanych objętych decyzją z 10 września 1997 r. - nie naruszyło w sposób oczywisty art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że nawet odmienna interpretacja umowy dzierżawy, dokonana przez organ drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki, nie mogłaby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Dla oceny w tym zakresie istotne znaczenie musiały mieć wszystkie okoliczności towarzyszące zawarciu umowy dzierżawy oraz jej realizacji przez obie strony w okresie kilkunastu lat, gdy wybudowane zostały kolejne obiekty na dzierżawionym gruncie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni i subsumpcji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim należy pamiętać, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno – gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz Kpa, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 – 900 i powołane tam orzecznictwo). W podanym wyżej kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że wydana decyzja z 10 września 1997 r. nie spowodowała negatywnych skutków społeczno - gospodarczych. Skarżąca nie kwestionowała zabudowy dzierżawionej nieruchomości przez 20 lat, licząc od daty, kiedy stała się współwłaścicielką nieruchomości. W istocie trafnie Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie brak wyraźnej zgody na dysponowanie nieruchomością w celu budowy spornych obiektów należałoby ocenić jako brak formalny, a nie materialny. Wreszcie Sąd Wojewódzki prawidłowo zwrócił uwagę, że znaczenie ma fakt wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji po 17 latach od wydania pozwolenia na budowę. Nawiązał też do stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w wydanej decyzji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P46/13 oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi znaczny upływ czasu – o którym mowa w ww. wyroku TK – musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1603/14, 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1953/14). Dla porządku należy zauważyć, że w odniesieniu do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się stanowisko w orzecznictwie, że wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P46/13 powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17). Z tych wszystkich względów uprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że po pierwsze - w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, po drugie - w toku postępowania przeprowadzonego przez organy nadzorcze nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 21 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, na co wyraziły zgodę w złożonych pismach.