II OSK 300/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 275/16 w sprawie ze skargi Z.C., J.S. oraz A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Z.C., J.S. oraz A.T. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice ustalił, na wniosek Gminy Myślenice, środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie Myślenice – budowa zachodniego obejścia Myślenic i Bysiny". Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej jako "ustawa środowiskowa"). W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie wydana decyzja jest kolejną w sprawie po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 27/13. W celu wykonania zaleceń zawartych w wyroku zwrócono się do inwestora o przedłożenie aktualnych wypisów z rejestrów gruntów oraz o podtrzymanie zakresu złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 16 września 2013 r. inwestor podtrzymał wcześniejszy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie w związku ze zmianą norm hałasowych, w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 25, poz. 1109) oraz zakładanego "horyzontu czasowego" oddania planowanego przedsięwzięcia do użytkowania (2020 r.), przedłożono skorygowane materiały, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia. Organ wskazał, że na podstawie złożonych dokumentów ustalono krąg stron postępowania i przystąpiono do ponownego rozpatrzenia sprawy. Od powyższej decyzji odwołania złożyli skarżący, a także D.C., D.K. i P.K. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że złożony przez inwestora raport jest spójny i czytelny. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Myślenicach w opinii z 26 lutego 2015 r. zajął pozytywne stanowisko pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wobec planowanego przedsięwzięcia. W dniu 29 lipca 2014 r. zwrócono się do organu opiniującego o podtrzymanie opinii przy uwzględnieniu dołączonych do dokumentacji map inwentaryzacji zieleni pominiętych z uwagi na ich późniejsze złożenie przez inwestora. W dniu 11 sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Myślenicach ponownie wydał pozytywną opinię dla przedsięwzięcia. Postanowieniem z 17 marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie po zapoznaniu się z raportem oraz uzupełnieniem raportu, pozytywnie uzgodnił przedsięwzięcie oraz określił warunki jego realizacji. Następnie w dniu 29 lipca 2014 r. zwrócono się do organu uzgadniającego o podtrzymanie postanowienia przy uwzględnieniu dołączonych do dokumentacji map inwentaryzacji zieleni pominiętych z uwagi na ich późniejsze złożenie przez inwestora. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z 12 sierpnia 2014 r. ponownie pozytywie uzgodnił przedsięwzięcie. Organ odwoławczy stwierdził także, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, a organ I instancji odniósł się do zgłoszonych uwag i zarzutów. Krąg stron postępowania administracyjnego został ustalony w oparciu o przedłożone przez inwestora mapy i wypisy z ewidencji gruntów. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skarżącej J.S. Sąd I instancji stwierdził, że nie zaistniały żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Organ odwoławczy prawidłowo i wszechstronnie ocenił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez organ I instancji. Ocena materiału dowodowego była przeprowadzona wnikliwie i wyczerpująco, a organ odwoławczy odniósł się zarówno do zarzutów stawianych przez odwołujących się w toku postępowania administracyjnego, jak i z urzędu zbadał w całości kontrolowane postępowanie. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu dotyczący niewłaściwego ustalenia przez organy administracji kręgu stron postępowania administracyjnego. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania w oparciu o przedłożone przez inwestora mapy i wypisy z ewidencji gruntów z uwzględnieniem, że to organ samodzielnie dokonuje oceny interesu prawnego stron postępowania. W dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania oraz wypisy z ewidencji gruntów, pozwalające ustalić katalog osób mających tytuły prawne do nieruchomości, których dotyczy przedsięwzięcie. Ustalony prawidłowo w toku prowadzonego postępowania zakres oddziaływania przedsięwzięcia, a w konsekwencji krąg stron postępowania nie budzi zastrzeżeń, tym bardziej że skarżący nie wskazują konkretnie, jakie to osoby zostały pozbawione przymiotu strony, a jedynie podnoszą ogólnikowy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do charakteru prawnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał, że zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy. Ponadto zastrzeżenia wobec raportu powinny zostać poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. W tej sprawie raport jest kompletny pod względem formalnym i poprawny pod względem merytorycznym. Raport ma charakter kompleksowy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazuje, jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy przedsięwzięcie mieści się w ich ramach. W ocenie Sądu I instancji, raport spełnia wszelkie wymagania z art. 66 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie przedstawili kontrraportu. Sąd I instancji wyjaśnił, że sformułowanie na s. 11 części niespecjalistycznej raportu w pkt 3.6 Klimat, "obszar przedsięwzięcia zalicza się do regionu nadodrzańskiego wrocławsko - legnickiego najcieplejszego na Dolnym Śląsku" stanowi jedynie omyłkę, która nie wpływa na wartość merytoryczną całego raportu. W części ogólnej raportu, na s. 31 w pkt 3.6 Klimat i jakość powietrza, zawarto informacje o faktycznym obszarze przedsięwzięcia. Wbrew zarzutom, w raporcie znalazł się opis oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, z odniesieniem się do norm hałasowych z prognozami natężenia ruchu w prognozie na 2020 i 2030 r. W raporcie prawidłowo przyjęto do analizy obowiązujące obecnie normy hałasu wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Sąd I instancji stwierdził także, że nie można dokonywać w tej sprawie negatywnej oceny kumulacji oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z istniejącą wytwórnią mas bitumicznych, co do której brak jest informacji negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Sąd I instancji stwierdził także, że raport przedstawia i analizuje wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia – wariant zerowy oraz warianty realizacyjne (w tym wariant najkorzystniejszy dla środowiska). Warianty te zostały przeanalizowane, uzasadniono również wariant wybrany przez wnioskodawcę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca J.S. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej polegająca na uznaniu, że jedynym skutecznym sposobem wyegzekwowania brakujących w nim elementów jest przedstawienie kontrraportu. Po drugie, błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej w zakresie uwzględnienia w ramach oceny oddziaływania na środowisko opisu przewidywanych, znaczących oddziaływań skumulowanych, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie sposób dokonać oceny kumulacji oddziaływania planowanego przedsięwzięcia wraz z istniejącą wytwórnią mas bitumicznych, ponieważ przedmiotem postępowania jest planowane przedsięwzięcie, a brak jest informacji o stwierdzonym negatywnym oddziaływaniu otaczarni. Po trzecie, błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, polegającą na uznaniu, że raporcie wagę nadrzędną posiada wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca na równi ze środowiskiem traktuje także między innymi ludzi i dobra materialne. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") , polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co wpłynęło w sposób istotny na oddalenie skargi. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice, nie mógł być tym podmiotem, z uwagi na brak podjęcia stosownej uchwały Rady Miasta w Myślenicach o zaliczeniu planowanej drogi do kategorii dróg gminnych. Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a., na podstawie którego nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a także naruszenia art. 74 ust. 1a ustawy środowiskowej, nakazującego w przypadku przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko obowiązek przedłożenia wypisów z rejestru ewidencji gruntów, dopiero po sporządzeniu tej oceny, a nie tak jak uczynił to inwestor w dacie podtrzymywania wniosku w rzekomo niezmienionym zakresie. Sąd I instancji nie odniósł się ponadto do zarzutu naruszenia zasady niedzielenia przedsięwzięcia, przez co nastąpiło sporządzenie oceny jego oddziaływania jedynie w sposób fragmentaryczny, tzn. w oparciu o odcinek planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca zarzucała również naruszenie art. 37 pkt. 1 ustawy środowiskowej, w zakresie rozpatrzenia kluczowych w niniejszej sprawie uwag i wniosków, odnoszących się do przyjętych założeń techniczno-wykonawczych, pozbawiających możliwości bezpośrednich zjazdów, tylko na długości planowanego obejścia. Droga, do której obejście zostało włączone nie jest, już objęta takim zakazem, a w postępowaniu nie ustosunkowano się do możliwości realizacji proponowanego jej tzw. "wariantu społecznego". Dodatkowo Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7–9 k.p.a. przez brak zwrócenia się do inwestora po przesłaniu karty informacyjnej o ustalenie zakresu przedsięwzięcia, co miało istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co miałoby w sposób istotny wpłynąć na oddalenie skargi. Wynika to z tego, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym. Ponadto chybiony jest również zarzut kasacyjny, który w tym przypadku podnosi naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice jako właściwy organ ustalił na wniosek Gminy Myślenice środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod nazwą "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie Myślenice – budowa zachodniego obejścia Myślenic i Bysiny". Dlatego też nie budzi wątpliwości, że jest to przedsięwzięcie związane z realizacją projektowanej drogi publicznej zaliczonej do dróg gminnych, stąd z wnioskiem wystąpiła właśnie Gmina Myślenice. Kwestia zaliczenia przedmiotowej drogi do dróg gminnych nie ma znaczenia w kontekście zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ przepis ten wskazuje jedynie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Natomiast kwestia zaliczenia drogi do określonej kategorii nie powoduje, że Gmina Myślenice nie mogła być inwestorem w tej sprawie, planować realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i skutecznie wystąpić o wydanie decyzji środowiskowej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 108 k.p.a., ponieważ na tej podstawie właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, jeżeli jest to m.in. konieczne ze względu na interes społeczny. Także nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 74 ust. 1a ustawy środowiskowej, ponieważ przepis ten nakłada obowiązek przedłożenia wypisów z ewidencji gruntów, na których ma być realizowane dane przedsięwzięcie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko razem z raportem o jego oddziaływaniu na środowisko. Jednak nawet ich wcześniejsze przedłożenie, po złożeniu oczywiście wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, jeżeli jest zgodne z treścią wniosku inwestora i raportem, które określają przecież obszar realizacji danego przedsięwzięcia, nie stanowi naruszenia powyższego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut tzw. salami slicing, czyli nieprawidłowego dzielenia przedsięwzięcia, nie znalazł umocowania w zarzucie naruszenia odpowiednich przepisów prawa materialnego jak i stanie faktycznym tej sprawy. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia "art. 37 ust. 1" ustawy środowiskowej przy czym nie ma takiego przepisu lecz jest to w tejże ustawie przepis art. 37 pkt 1. Sąd I instancji prawidłowo bowiem poddał kontroli rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej ostatecznej decyzji środowiskowej. Dotyczy to również kontroli i oceny rozpatrzenia zgłoszonych uwag i wniosków, zgodnie z dyspozycją art. 37 pkt 1 oraz w jakim zakresie uwzględniono uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa zgodnie z dyspozycją art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy środowiskowej, przy czym w skardze kasacyjnej nawet nie podniesiono zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Po drugie, chybione są także zarzuty kasacyjne, które podnoszą błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej jak i art. 66 ust. 1 pkt 8 tejże ustawy, czyli przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej jest on nieprecyzyjny, ponieważ ust. 1 tego przepisu dzieli się jeszcze na ponad dwadzieścia punktów będących jego jednostkami redakcyjnymi. Natomiast kwestia opracowania kontrraportu w celu weryfikacji prawidłowości ustaleń raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko należy do oceny stanu faktycznego i nie została połączona z odpowiednim zarzutem kasacyjnym, dotyczącym nieprawidłowej w tym zakresie kontroli Sądu I instancji. Ponadto Sąd I instancji właściwie zrozumiał stosowane w tej sprawie przepisy prawa materialnego dokonując ich właściwej wykładni w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Dotyczy to także oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w aspekcie ewentualnego skumulowanego oddziaływania z już działającą wytwórnią mas bitumicznych, biorąc pod uwagę ocenę jej dotychczasowego oddziaływania na środowisko. Po trzecie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, ponieważ w ramach oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia jest również analizowane i oceniane jego oddziaływanie na dobra materialne. Wynika to jednoznacznie z treści ustaleń raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia jak i karty informacyjnej danego przedsięwzięcia. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oddziaływanie na środowisko obejmuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.