II OSK 3000/24

Dnia 14 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 380/24 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r. znak: WOB.7722.78.2023.JKLI w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 380/24, oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 12 stycznia 2024 r., nr 40/2024, znak WOB.7722.78.2023.JKLI, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 79/2023, znak PINB-I-5160.213.22.38, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał inwestorowi D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym nr [...], z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 23 lutego 2023 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zażalenie skarżącej wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót zostało doręczone skarżącej w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia skarżąca złożyła w dniu 23 lutego 2023 r. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie został przez organ uwzględniony, co uprawniało do wydania postanowienie stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde zatem, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Uwzględniając przebieg postępowania Sąd zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził jedynie obiektywną, niesporną okoliczność, wniesienia przez skarżącą zażalenia po terminie, który nie został przywrócony. Sąd podkreślił również, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowe jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji" pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia nr 988/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia na "decyzję" organu pierwszej instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami sprawy i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienia zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Sąd a quo trafnie zauważył, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania zainicjowanego złożeniem środka odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy środek ten jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku zażalenia od postanowienia organu termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a. stanowiąc, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, czego skarżąca nie podważa w skardze kasacyjnej, postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącej 26 stycznia 2023 r., zażalenie zaś zostało złożone 23 lutego 2023 r., co oznacza, że zostało wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Ustalenie to obligowało organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia i takie postanowienie zostało wydane. Nie znajduje więc jakiegokolwiek usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu, obejmują zaś zagadnienie stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego został natomiast rozpoznany przez właściwy organ ostatecznym postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r., nr 39/2024. Okoliczności stanowiące przedmiot rozpoznania w postępowaniu o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia nie mogą być roztrząsane ponownie w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia tego terminu. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie została przez organy administracyjne należycie wyjaśniona, gdyż nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.) i nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sformułowane na tych podstawach zarzuty nie zostały poparte jakąkolwiek rzeczową argumentacją a skarga kasacyjna ogranicza się tylko do ich zgłoszenia. W tych okolicznościach należy przypomnieć, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, to nie może to prowadzić do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.