II OSK 3002/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1669/24 w sprawie ze sprzeciwu F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 maja 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.880.2023.KPA-1 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2024 r. oddalił sprzeciw F. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister") z dnia 22 maja 2024 r., w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 22 maja 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z 16 sierpnia 2023 r., nakazującej F. Sp. z o. o. w W przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w kamienicy przy ul. [...] w W. - na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.; dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła spółka F. sp. z o.o. w W. Sąd oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że analiza obowiązków nałożonych przez organ I instancji potwierdza zasadność stanowiska Ministra. Zakres nakazanych prac powinien być uzupełniony i sprecyzowany z podaniem sposobu zabezpieczenia substancji budynku przed postępującą degradacją w szczególności odnośnie do nieszczelności pokrycia dachowego, a więc nie tylko poszycia dachu (warstwy pomiędzy więźbą dachową i pokryciem dachu), a także stropów. Należy rozważyć, czy wystarczające będzie samo podstemplowanie stropów oraz wzmocnienie uszkodzonych węzłów metalowymi blachami węzłowymi, czy należy też zastosować inne zabezpieczenia konstrukcji budynku, a jeśli tak, to jakie, a także czy konieczne będzie pełne odtworzenie uszkodzonych elementów, zwłaszcza w kontekście twierdzeń Ministra, że podstemplowanie przestrzeni, w której stropy bądź fragmenty więźby dachowej uległy zwaleniu, nie jest możliwe bez odtworzenia przegrody poziomej w tym miejscu. Zdaniem Sądu, z uwagi na opisane uchybienia, zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a poczynienie niezbędnych ustaleń w tej sprawie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz umorzenia postępowania, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącego kasacyjnie pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 49 ust. 1 u.o.z. co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż decyzja organu nakłada na skarżącego obowiązki mające na celu przywrócenie zabytku do stanu sprzed chwili wpisu go do rejestru zabytków, podczas gdy obowiązki nakładane na podstawie ww. przepisu ustawy powinny być rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu i nie mogą stanowić podstawy do obciążania właściciela zabytku obowiązkami, które mają odwracać skutki bezczynności właściwych organów w zakresie objęcia zabytku ochroną konserwatorską - co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w całości; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącego kasacyjnie pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd I instancji zignorował podnoszone w sprawie przeprowadzenie przez organ niniejszego postępowania w sposób niewzbudzający zaufania strony do władzy publicznej przy jednoczesnym braku kierowania się przez organ I instancji zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - co przejawia się przede wszystkim w wydaniu decyzji nakładającej na skarżącego obowiązki, których zakres stoi w sprzeczności z uzgodnionym z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego - co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w całości; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącego kasacyjnie pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd I instancji zignorował podnoszony w sprawie brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania dowodów, jak i dokonał tendencyjnej, wybiórczej, nieprawidłowej, sprzecznej z zasadami logiki oraz dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie ustalenia stanu zabytku w chwili wpisu do rejestru zabytków i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie - co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w całości; 4. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez sąd I instancji uzasadnienia wyroku zawierającego wewnętrzne sprzeczności, uniemożliwiającego skarżącemu kasacyjnie w sposób pełny zrozumienie toku myślenia sądu oraz argumentów, które uznano za uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie, a w konsekwencji uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przechodząc do oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, należy dostrzec, że strona skarżąca nie tyle kwestionuje podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ale w ogóle zasadność nałożenia na nią obowiązku wykonania robót budowlanych przy zabytku. W ocenie strony za taką argumentacją dodatkowo przemawia wydanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia 6 grudnia 2023 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych służących rewitalizacji kamienicy przy ul. [...]. Z powyższym stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić. Bezspornym faktem jest, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków tworzy po stronie jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Należy przy tym podkreślić, że z obowiązku tego nie zwalnia właściciela argumentacja, że obiekt budowlany objęty ochroną znajdował się już w złym stanie i wcześniejszy właściciel nie dokonał żadnych czynności aby ten stan naprawić. Należy zauważyć, że przesłanką wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest ustalenie przez organ, że konieczne jest przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z przepisu tego nie wynika natomiast wniosek, że strona zobowiązana jest naprawić zabytek tylko wtedy gdy jego stan uległ pogorszeniu od chwili wpisania do rejestru zabytków. Wniosek taki prowadziłby do sytuacji, w której nabywając nieruchomość w stanie grożącym katastrofą budowlaną, wpisaną następnie do rejestru zabytków, właściciel zostaje zwolniony z wykonania prac naprawczych, bowiem stan obiektu nie odbiega od stanu zastanego z chwilą nabycia, czy późniejszego wpisu. Istotą wydania wspomnianego nakazu jest natomiast stwierdzenie, że przedmiotowy zabytek jest w takim stanie zachowania, który bez przeprowadzenia określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych grozi jego zniszczeniem lub jego istotnym uszkodzeniem. Wystarczy zatem, że organy przeprowadzą kontrolę stanu zachowania zabytku i na jej podstawie stwierdzą, że konieczne jest przeprowadzenie robót budowlanych dla zachowania jego substancji. W przeciwnym razie ulegnie on zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu. W omawianym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ organ konserwatorski w niniejszej sprawie właśnie uwzględnił zły stan techniczny zabytku ustalony podczas kontroli, a także uzyskał stosowną specjalistyczną opinię, na podstawie której określił nakazy skierowane do skarżącej jako właścicielki zabytku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na tym etapie należy podkreślić, że art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zatem w niniejszym postępowaniu oceniać merytorycznie zasadności wydania decyzji organu I instancji i zarzucanego jej "konfliktu" z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 grudnia 2023 r. W świetle tak przeprowadzonej kontroli należało uznać, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wobec stwierdzenia, że istotne dla sprawy okoliczności – takie jak sposób naprawy konstrukcji dachowej – nie mogą zostać doprecyzowane przez organ wyższej instancji, a są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mógł odnieść skutku, bowiem uzasadnienie Sądu I instancji, choć zwięzłe, to w pełni pozwala na zrozumienie motywów wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.