II OSK 3004/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 302/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 302/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], ustalił na wniosek [...] S.A. Spółki Komandytowej w S. (inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na kondygnacji podziemnej przy ul. [...] w K. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. SKO decyzją z [...] listopada 2016 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy, ale z innych przyczyn niż wskazane w podaniu o stwierdzenie nieważności. Organ administracji uznał, że decyzja rażąco narusza art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż została wydana bez wniosku oraz dlatego, że wykracza poza żądanie wniosku. Odnośnie do pierwszej przyczyny stwierdzenia nieważności SKO wskazało, że wniosek został złożony przez pełnomocnika – R. K. – O., która była umocowana do złożenia wniosku w sprawie inwestycji polegającej na budowie "zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych", zaś wniosek dotyczył inwestycji określonej jako budowa "budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Odnośnie do drugiej przyczyny stwierdzenia nieważności wskazano, że we wniosku wniesiono o określenie szerokości elewacji frontowej do 22,5 m, zaś w decyzji szerokość tej elewacji określono jako do 49 m. Inwestor wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO na skutek tego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] marca 2017 r., uchyliło swoją decyzję z [...] listopada 2016 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO R. K. – O. nie legitymowała się odpowiednim pełnomocnictwem do działania za inwestora, ale powinno to powodować zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w celu usunięcia braku w postaci niedołączenia odpowiedniego pełnomocnictwa. Ponadto wskazano, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało dołączone oświadczenie inwestora z 29 listopada 2016 r., z którego wynika, że R. K. – O. była legitymowana do złożenia w jego imieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej tak jak w pełnomocnictwie oraz tak jak we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzono też, że we wskazanym oświadczeniu inwestor potwierdził wszystkie czynności dokonane przez pełnomocnika. SKO uznało także, że druga przyczyna stwierdzenia nieważności nie jest trafna. Opierając się na wyjaśnieniach zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdziło, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej od 22,5 m do 49 m jest uzasadnione specyfiką inwestycji polegającą na tym, że działki składające się na miejsce inwestycji usytuowane są pod kątem 75° w stosunku do ich frontu oraz że projektowana zabudowa ma być usytuowana pod kątem 68° w stosunku do granicy frontowej terenu inwestycji. W skardze skarżąca m.in. twierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działająca w imieniu inwestora R. K. – O. nie legitymowała się odpowiednim pełnomocnictwem oraz dlatego, że szerokość elewacji frontowej została określona niezgodnie z wnioskiem (zamiast do 22,5 m od 22,5 m do 49 m) i nadto szerzej niż frontowa działka (42 m). Sąd pierwszej instancji uznał, że SKO prawidłowo przyjęło, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza w sposób rażący prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez osobę do tego uprawnioną, gdyż jej uprawnienie do złożenia wniosku zostało potwierdzone przez inwestora. Ustalenie szerokości elewacji frontowej od 22,5 m do 49 m, mimo że we wniosku wskazano, że szerokość ta ma wynosić do 22,5 m było usprawiedliwione – w ocenie Sądu pierwszej instancji - załączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu inwestycji oraz ustaleniami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Określenie elewacji frontowej szerszej niż szerokość frontowej działki wynikało zaś z usytuowania działek składających się na miejsce inwestycji i w związku z tym mających powstać na niej budynków pod pewnym kątem w stosunku do granicy frontowej. W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję SKO, w sytuacji, gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegającym na zlekceważeniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności przy niewyjaśnionym dokładnie stanie faktycznym dotyczącym "rażącego" charakteru naruszenia prawa przez decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do: - rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy R. K. – O. podjęła czynności w sprawie sprzeczne z treścią udzielonego jej pełnomocnictwa z 10 sierpnia 2015 r., które to naruszenie doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji sytuacji, w której doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wniosku inwestora, a uzupełnienie braków pełnomocnictwa nie było dopuszczalne po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności, w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, - rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ określił szerokość elewacji frontowej budynku poza wnioskiem inwestora, przyznając z urzędu, możliwość realizacji inwestycji o rozmiarach elewacji frontowej do 49 m, a więc poza granice działki, która ma zostać zabudowana, w sytuacji, gdy we wniosku określono szerokość frontu terenu realizowanej inwestycji do 42 m, a szerokość elewacji frontowej do 22,50 m, zwłaszcza, że po wydaniu przez SKO decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie przedstawił zmienionych planów inwestycji, a jedynie złożył wyjaśnienia. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie w sporządzonym uzasadnieniu wyroku podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalności konwalidowania braków czynności strony, w sytuacji, gdy do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo określonej treści do podjęcia określonego zakresu czynności, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a także wydana ostateczna decyzja dotyczyły innego zakresu, a na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uzupełnienie braków pełnomocnictwa stało się niedopuszczalne, a oświadczenie prezesa zarządu spółki z 29 listopada 2016 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla postępowania w sprawie, które to naruszenie, dotyczące zasad sporządzania uzasadnienia wyroku, uniemożliwia pełnomocnikowi skarżącego prawidłowe odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowa w S. na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Udział w postępowaniu administracyjnym zgłosiła także [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w K., twierdząc, że nabyła uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy sprawa. Na rozprawie przed NSA wskazany podmiot wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199) stwierdzić należy, że podstawa ta sprowadza się do twierdzenia, że stanowiło rażące naruszenie powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie wniosku, w którym inwestycja została określona jako budowa "budynku mieszkalnego wielorodzinnego", złożonego przez pełnomocnika, który legitymował się pełnomocnictwem do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa "zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności koncepcji projektu zagospodarowania terenu, inwestycja miała w istocie polegać na budowie zespołu budynków. W związku z tym pełnomocnik nie przekroczył udzielonego mu pełnomocnictwa, jedynie nieprecyzyjnie określił przedmiot sprawy w złożonym wniosku. Mając to na uwadze nieistotne są dalsze wywody skargi kasacyjnej powiązane z analizowaną podstawą kasacyjną, w szczególności to, czy jest dopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy uzupełnienie braków pełnomocnictwa. Niemniej NSA uznaje za konieczne stwierdzenie, że jeżeli w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy podniesiono zarzut, że decyzja została wydana na skutek wniosku złożonego przez nieuprawnioną do tego osobę, to nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli czynności tej nieuprawnionej osoby zostały potwierdzone przez stronę postępowania, za którą ta nieuprawniona osoba działała. W takiej sytuacji brak bowiem podstaw, aby uznać, że fakt, iż organ administracji nie zweryfikował legitymacji do złożenia wniosku stanowił rażące naruszenie prawa skoro adresat decyzji potwierdził dokonane w jego imieniu czynności. W związku z tym wskazać należy, że z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczenia inwestora z 29 listopada 2016 r. wynika, iż inwestor potwierdził czynności dokonane przez R. K. – O. Dodać należy, wobec zarzutu podniesionego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji i powtórzonego na rozprawie przed NSA, że pełnomocnictwo dla R. K.– O. zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną do działania za inwestora, że wskazane oświadczenia z 29 listopada 2016 r. podpisał J. G., który jak wynika z dostępnych publicznie danych z Krajowego Rejestru Sądowego był uprawniony do działania za komplementariusza inwestora, który z kolei był reprezentowany właśnie przez komplementariusza. W świetle tego co zostało wyżej powiedziane nie jest także zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia możliwości konwalidowania czynności dokonanych przez pełnomocnika, który miał przekroczyć zakres pełnomocnictwa, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę w istocie w sprawie nie występuje, gdyż pełnomocnik nie przekroczył zakresu pełnomocnictwa. Niezależnie od tego NSA uznaje, że potwierdzenie przez osobę uprawnioną czynności dokonanych przez osobę nieuprawnioną jest dopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzonym w związku z zarzutem rażącego naruszenia prawa przez to, że decyzja została wydana na skutek wniosku złożonego przez osobę, która przekroczyła zakres pełnomocnictwa lub wręcz działała bez pełnomocnictwa. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 54 pkt 2 i w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że ta podstawa kasacyjna sprowadza się do twierdzenia, że stanowiło rażące naruszenie powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie w decyzji o warunkach zabudowy, że szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji może wynosić od 22,5 m do 49 m, mimo że we wniosku o wydanie tej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 22,5 m oraz mimo że frontowa (znajdująca się przy drodze publicznej, przy której realizowana miała być inwestycja), także określona we wniosku, granica działki wynosi 42 m. Ta podstawa kasacyjna też nie jest zasadna, gdyż z załączonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokumentów, w szczególności koncepcji projektu zagospodarowania terenu inwestycji, wynikało, że szerokość elewacji frontowej jest większa niż długość granicy terenu inwestycji przy ulicy, przy której ma być ona realizowana, przy założeniu, że elewacją frontową jest to co widać z ulicy, przy której realizowana ma być inwestycja, a nie to co mieści się na działce znajdującej się najbliżej tej ulicy. Taka sytuacja wynika z tego na co wskazano w zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonym wyroku, mianowicie z tego, że teren inwestycji nie jest usytuowany prostopadle w stosunku do ulicy, przy której się znajduje. Uwzględniając te okoliczności zrozumiałe jest, że szerokość elewacji frontowej może być większa niż szerokość granicy działki przylegającej do ulicy. W ocenie NSA decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. została zatem wydana w zakresie określonym we wniosku. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.