II OSK 302/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 393/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2020 r. znak DON.7100.294.2020.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 393/21, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej P.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 17 grudnia 2020 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z 21 października 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał P., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku warsztatu napraw, zlokalizowanego w obrębie stacji M., wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] objętej wpisem do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów, poprzez: - uzupełnienie ubytków tynków elewacji i stropodachu, - wymianę pokrycia papowego, elementów odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich, w terminie do 30 listopada 2020 r. Od powyższej decyzji P. wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu tego odwołania GINB zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków (w terminie do dnia 30 listopada 2020 r.) i określił nowy termin do 31 marca 2021 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Sądu na ww. decyzję wniosło P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że wobec wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...], nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. za niezasadny, bowiem organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie. Stan techniczny budynku został potwierdzony ekspertyzą specjalistyczną oraz oględzinami. W rozpoznawanej sprawie brak jest, w opinii Sądu, podstaw do przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, zaś skarżąca nie wskazała, jakie jeszcze w jej ocenie dowody powinny zostać przeprowadzone przez organ. Uzasadnienie rozstrzygnięcia GINB spełnia, w ocenie Sądu, wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stan techniczny warsztatu napraw z uwagi na brak remontów i prac remontowych ze strony właściciela, którym jest skarżąca, jest nieodpowiedni i ulega stopniowemu pogorszeniu. Stan ten wynika z protokołu oględzin oraz specjalistycznej ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy. Na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 p.b. z uwagi na regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu. Możliwy jest jednak do zastosowania inny tryb umożliwiający doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Taki właśnie tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. został zastosowany przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji - GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji - GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji MWINB z dnia 21 października 2020 r. przez zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym budynku warsztatu napraw, niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, c) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że sądy administracyjne upoważnione są do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Dokonując tej kontroli biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny zachodzący w czasie podejmowania kontrolowanego aktu. Jeżeli w wyniku dokonanej kontroli sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżony akt administracyjny narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.. Jeżeli zaś zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne nie mogą orzekać za organy administracyjne ani zmieniać wydanych przez nie rozstrzygnięć, a jedynie ocenić ich prawidłowość. Mając na uwadze powyższe za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji słusznie ocenił, że podejmując kontrolowane decyzje organy administracyjne w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia zbadały i wyjaśniły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a stanowisko swoje uzasadniły zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe wynika jednoznacznie z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA trafnie przy tym wskazał, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone jest od kilku lat, a zatem skarżąca miała możliwość podjęcia stosownych działań umożliwiających jej realizację nałożonych obowiązków. Sąd I instancji rozważył więc kwestię terminu wykonania nałożonych decyzją obowiązków i argumenty podnoszone przez stronę. Nie można w tej sytuacji uznać za zasadne wywodów skargi kasacyjnej, że w sprawie tej niewłaściwe zastosowano ww. przepisy, zaniechano dokładnego zbadania sprawy, nie przeprowadzono wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz nie dokonano wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć wypada, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Biorąc zaś pod uwagę treść tego zarzutu, w którym strona skarżąca kasacyjnie podała, iż GINB naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji MWINB z dnia 21 października 2020 r. przez "zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym budynku warsztatu napraw, niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego", wskazać wypada, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji właśnie w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków i określił nowy termin ich wykonania – cztery miesiące później niż uczynił to MWINB. Uwzględnił zatem, że czas na realizację nałożonych obowiązków powinien być o kilka miesięcy dłuższy niż określony przez organ I instancji, w szczególności z uwagi na bieg dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. i prawidłowo przepis ten zastosował. W myśl tego unormowania, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że poddany kontroli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, należycie wykazując, na czym oparł to stwierdzenie, powołując się w szczególności na treść ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Stosując zaś wskazany wyżej przepis prawa materialnego organ nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Dokonana przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. i jego zastosowanie było więc w pełni prawidłowe. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.