II OSK 3025/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.V. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 513/19 odrzucającego skargę I.V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 513/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I.V. (skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wskazał, że podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, jaki służył skarżącej w postępowaniu odwoławczym przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przywołując treść art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wyjaśnił, że skarżąca zobowiązana jest wyczerpać środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazując na art. 53 § 2b p.p.s.a. zauważył, że niezbędnym warunkiem złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest ponaglenie, które w przedmiotowej sprawie nie zostało wystosowane. Wskazując zaś na art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. wyjaśnił, że wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie. Skoro zaś skarga dotyczy bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania – a zatem organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia – to niezbędnym warunkiem jej skutecznego wniesienia było uprzednie skierowanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. czego skarżąca nie uczyniła. Za wyczerpanie trybu zaskarżenia nie może być bowiem, zdaniem Sądu, uznane wniesienie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej ponaglenia z 14 marca 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ ponaglenie to zostało wniesione do niewłaściwego organu a zatem nie stanowi wyczerpania trybu zaskarżenia. Wyczerpaniem trybu zaskarżenia byłoby wniesienie ponaglenia bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, wobec czego nie był uprawniony do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 2. naruszenie przepisu art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący miał obowiązek wniesienia ponaglenia na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w związku z tym, że brak jest organu wyższego rzędu sprawującego nadzór nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podczas gdy art. 16 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w sposób jednoznaczny wskazuje, że nadzór nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie spraw wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach sprawuje Minister Właściwy do Spraw Wewnętrznych, a postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zawiera się w katalogu spraw wskazanych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała dostępnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie był uprawniony do wniesienia ponaglenia na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców co konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi wobec nie wy czerpania środków odwoławczych w toku postępowania administracyjnego zgodnie z art. 52 § 1 k.p.a., podczas gdy skarżąca w dniu 14 marca 2019 r. wniosła ponaglenia na bezczynność organu zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpał drogę odwoławczą na etapie postępowania administracyjnego, a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku stwierdzenia skierowania pisma do nieodpowiedniego organu, zobowiązany jest przekazać pismo niezwłocznie do odpowiedniego organu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przy czym brak jest możliwości wyłączenia stosowania przedmiotowego przepisu w przypadku wniesienia pisma przez profesjonalnego pełnomocnika. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie posiada organu nadzoru, wobec czego, w przypadku wniesienia ponaglenia, zastosowanie znajdzie przepis art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd niesłusznie pominął przepis art. 16 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w którym ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że nadzór nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców sprawuje Minister właściwy do spraw wewnętrznych. Wskazując zaś na ust. 1 art. 16 ustawy o cudzoziemcach podniosła, że stanowi on zamknięty katalog spraw jakimi zajmuje się Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do którego w pkt 1 zaliczono postępowania w sprawie wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przesądza to o tym, że stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z którego wynika, że uznał się za organ centralny w randze ministra, który nie posiada organu nadzoru, powołując się w tej kwestii na orzecznictwo dotyczące Komisji Nadzoru Finansowego (wyrok NSA II GSK 1649/11) oraz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (I OSK 420/12), jest błędne. Wyjaśniła, że akty prawne na których działają wskazane organy, ale również Szef Urzędu Komunikacji Elektronicznej lub Szef Urzędu Transportu Kolejowego, nie posiadają tożsamej ustawowej regulacji dotyczącej nadzoru, jaką posiada Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazaną w art. 16 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skoro skierowała ona ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 19 marca 2019 r., a więc ponad miesiąc przed złożeniem skargi na bezczynność organu to wyczerpała ona drogę odwoławczą. Bez znaczenia pozostaje przy tym wskazanie przez stronę błędnego, zdaniem Sądu I instancji, adresata ponaglenia, ze względu na to, że zgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ stwierdzi, że pismo zostało skierowane do niewłaściwego organu zobowiązany jest do przekazania go do właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego postanowienia odrzucającego skargę, wskazać należy, że z treści art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić trzeba, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., rozpoczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem. Zgodnie zaś z § 2 art. 52 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie). Natomiast z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że warunek ten dotyczy również postępowania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż stanowi on, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl zaś § 3 art. 37 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Mając zatem na uwadze treść powołanych wyżej przepisów wskazać należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność postępowania jest poprzedzenie jej wystosowanym do organu ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała trybu zaskarżenia bezczynności organu, gdyż nie skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Stanowisko to należało uznać za błędne. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w dniu 14 marca 2019 r. (data wpływu do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 20 marca 2019 r.) skarżąca wniosła w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie, adresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i złożone za pośrednictwem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym domaga się ona stwierdzenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do niezwłocznego podjęcia czynności wymaganych prawem przez wydanie decyzji w sprawie; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie powinien skutkować przyjęciem, że skarżąca niewyczerpana drogi zaskarżenia. Pismo to bowiem zostało złożone za pośrednictwem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wpłynęło do Urzędu 20 marca 2019 r. jak wynika ze znajdującej się na piśmie adnotacji Biura Podawczego. Ponadto na piśmie tym znajduje się zarządzenie z15 maja 2019 r., podpisane przez głównego specjalistę, koordynatora Zespołu Obsługi II Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców Piotra Zagozdona, "proszę o realizację" z podaniem nazwiska pracownika, do którego przypisana została przedmiotowa sprawa. W aktach sprawy brak jest pisma, przy którym organ przekazał przedmiotowe ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie. Przyjąć zatem należało, że pomimo błędnego wskazania adresata ponaglenia przez skarżącą organ prawidłowo odczytał jej intencję i pozostawił je w aktach jako adresowane do niego. Również treść odpowiedzi na skargę wskazuje, że organ uznał, że skarżąca wyczerpała drogę zaskarżenia. W jej treści organ wyjaśnił bowiem, że "W dniu 20 marca 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w niniejszej sprawie." Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody uznać należało, ze stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, zaś sama okoliczność że skarżąca składając ponaglenie wskazała niewłaściwy organu nie mogła stanowić podstawy odrzucenia skargi. Takie stanowisko Sądu I instancji uznać należy za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. instytucji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, pomimo tego, że zawarto w nich błędne stanowisko dotyczące organu nadzoru nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Tym samym w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).