II OSK 304/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 59/19 w sprawie ze skargi P.K. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. znak [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 59/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. znak [...], w pkt I. stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, w pkt II. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. wymierzył Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł, w pkt IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie a w pkt. V zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt I. wyroku WSA w Warszawie wskazał art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., odnośnie pkt II art. 149 § 1a P.p.s.a., odnośnie pkt III. art. 149 § 2 P.p.s.a., zaś odnośnie pkt IV art. 151 P.p.s.a. W skardze na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] maja 2007 r. P.K. wskazał, że ww. organ od 2012 r. przez siedem lat prowadzi przedmiotowe postępowanie mnożąc czynności dowodowe. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że prowadzone przez GINB postępowanie, dotyczące rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, było prowadzone znacznie dłużej niż przewidziane w art. 37 § 3 K.p.a. terminy maksymalne załatwiania spraw - od dnia złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie do dnia wydania końcowego rozstrzygnięcia upłynęło 8 lat i 1 miesiąc. Z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że miała ona charakter skomplikowany z uwagi na konieczność ustalenia aktualnych adresów bądź ewentualnych następców prawnych 13 uczestników postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu niezależnie od skomplikowanego stanu sprawy postępowanie było jednak prowadzone przez organ dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W okresach: 1) od 11 kwietnia 2011 r. (wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) do 15 lutego 2012 r. (zawieszenie postępowania), 2) od 29 listopada 2012 r. (podjęcie postępowania) do 6 grudnia 2012 r. (ponowne zawieszenie postępowania) oraz 3) od 27 kwietnia 2018 r. (podjęcie postępowania) do 29 kwietnia 2019 r. (wydanie decyzji), organ, co do zasady, podejmował czynności w odpowiednich, krótkich odstępach czasu i nie można zarzucić mu braku działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy. Stan przewlekłości nastąpił natomiast w okresie 11 miesięcy, jaki upłynął od ustąpienia przyczyny, dla jakiej organ zawiesił postępowanie postanowieniem z 6 grudnia 2012 r. (ustalenie następców prawnych J.K., co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. - data uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I Ns 630/16, w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J.K.) do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania (27 kwietnia 2018 r.). W trakcie drugiego zawieszenia postępowania organ w okresie od 25 marca 2013 r. (wpływ do organu pisma Sądu Rejonowego w Tomaszowie Maz., informującego o braku prowadzenia postępowań o stwierdzenie nabycia spadku po J.K.) do 29 marca 2018 r. (skierowanie przez organ pism do Sądu Rejonowego w Tomaszowie Maz., J.S. i S.S. z zapytaniem o następców prawnych J.K. lub kuratora spadku bądź zarządcę masy spadkowej) organ nie podejmował żadnych czynności w celu ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Stan zawieszenia postępowania nie stanowił przeszkody do podejmowania przez organ takich czynności, dlatego nic nie usprawiedliwia opieszałości organu w podjęciu postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia, i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Stwierdzoną przewlekłość w okresie 11 miesięcy Sąd uznał za rażącą, ponieważ wielokrotnie przekracza ona określony w art. 37 § 3 K.p.a. termin do załatwienia sprawy i brak jest przyczyn, które racjonalnie uzasadniałyby brak czynności organu w sprawie w tak długim czasie. Sąd uznał natomiast, że nie doszło do przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie co do pozostałych okresów: od 11 kwietnia 2011 r. do 15 lutego 2012 r., od 29 listopada 2012 r. do 6 grudnia 2012 r. oraz od 27 kwietnia 2018 r. do 29 kwietnia 2019 r. Nie można bowiem zdaniem Sądu przyjąć, iż w okresach tych postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Skargą kasacyjną P.K. zaskarżył pkt IV powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 12, 35 § 1, 36 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie przyznał skarżącemu odszkodowania, mimo że prawidłowa analiza przebiegu postępowania prowadzonego przez organ administracji pozwalała stwierdzić, iż postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, mimo iż organ administracji dysponował odpowiednim materiałem dowodowym do zakończenia sprawy w terminach ustawowych; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z ar. 35 § 3 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, iż organy administracji prowadziły postępowanie w sposób przewlekły dopuszczając się rażącego naruszenia prawa, a mimo to Sąd zaniechał przyznania na rzecz skarżącego odszkodowania; c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzanie grzywny w dolnej granicy przewidzianej ustawą, podczas gdy uznano, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i było to rażące naruszenie prawa, w związku z tym grzywna powinna być wymierzona w większej stawce. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części - w pkt IV. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem procesowym z 3 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż łącznego omówienia wymagają zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej literami a i b, albowiem odnoszą się one do tego samego zagadnienia i oraz opierają się w części na wskazaniu jako naruszone tych samych przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. zauważyć trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia wskazanej wyżej regulacji. Określona przez ustawę kontrola działalności administracji publicznej została przez ten Sąd zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zaistnienia bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego w całości z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie i to nawet wtedy, gdyby Sąd I instancji wydał w kwestionowanym przez kasatora zakresie orzeczenie obiektywnie nieprawidłowe. Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., tak samodzielnie, jak i w związku z wskazywanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. to przepis o charakterze wynikowym, to jest wskazujący jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, iż w ogóle nie znajdzie ona zastosowania w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu, co oznacza, iż nie może ona co od zasady zostać naruszona przez orzekający w sprawie z tego rodzaju skargi sąd administracyjny. Podkreślić przy tym trzeba, iż w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odwołał się do wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu, lecz prawidłowo wskazał na wydanie przedmiotowego wyroku na podstawie art. 149 P.p.s.a. w części w jakiej skargę uwzględniono oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., w części jakiej skargę oddalono. Odnosząc się do wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 12, art. 35 § 1, art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. zauważyć zaś należy, iż żaden z tych przepisów nie zawiera regulacji dotyczących zasad i przesłanek zasądzania sum pieniężnych na rzecz stron postępowania dotkniętych bezczynnością lub przewlekłością w działaniu organów administracji. Regulacja art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. ustanawia jedynie zasadę szybkości i prostoty postępowania, zaś pozostałe przepisy doprecyzowują tą zasadę wprowadzając szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw oraz obowiązków informacyjnych w przypadku niezachowania terminów. W oparciu o przepisy te sąd administracyjny dokonuje zatem oceny czy w sprawie doszło po stronie organu do bezczynności, względnie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, co też rozpoznający skargę P.K. Sąd I instancji uczynił stwierdzając, iż doszło do prowadzenia przez GINB postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego to rozstrzygnięcia strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Nie sposób zatem przyjąć by Sąd I instancji naruszył swoim orzeczeniem wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy K.p.a. Znamiennym jest, iż także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazano na czym konkretnie polegać by miało naruszenie powyższych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji, lecz wręcz znalazł się w nim zapis, iż prawidłowo sąd stwierdził, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość, co można określić jako rażące naruszenie prawa. Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), przy czym w takiej sytuacji procesowej może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wynikającym z powyższych regulacji wymogom zaskarżony wyrok WSA w Warszawie sprostał, albowiem zawiera on zarówno obligatoryjne rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 3, jak i rozstrzygnięcie w zakresie fakultatywnych orzeczeń w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podkreślić bowiem trzeba, iż z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Zarówno więc wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Skoro zaś zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania i to nawet w przypadku, gdy przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oczywiście pozbawiony podstawy prawnej jest zatem wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, iż gdy stwierdzona została przewlekłość postępowania, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, to w związku z tym faktem skarżącemu należało przyznać odpowiednią sumę tytułem odszkodowania, niezależnie od innych okoliczności sprawy. Powyższe oznacza jednocześnie, iż sąd administracyjny w każdym przypadku zgłoszenia tego rodzaju żądania musi rozważyć jego zasadność w kontekście działań organu, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu wyroku. Tak określonym wymogom uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało. Na stronie 13. uzasadnienia wyroku Sąd I instancji obszernie przedstawił powody, dla których uznał, iż nie zachodzą przesłanki dla przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej argumentacji Sądu I instancji w tym zakresie skutecznie nie podważono ograniczając się do ogólnikowych i nie popartych jakąkolwiek argumentacją odnoszącą się do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy twierdzeń, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania godzi w fundamentalne prawa Strony, utrudniając jej normalne funkcjonowanie w życiu społecznym (rodzinnym i zawodowym) oraz że błędnie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku iż skarżący nie poniósł szkody poprzez brak wydania decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił przy tym jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tezy, iż powyższe stanowisko Sądu jest błędne, a jedynie ograniczył się do wskazania, iż nie ma to jego zdaniem żadnego znaczenia. Nie okazał się wreszcie skuteczny zarzut określony w skardze kasacyjnej lit. c. Odnośnie tegoż zarzutu wskazać w pierwszym rzędzie należy na oczywistą i widoczną na pierwszy rzut oka wadliwość skargi kasacyjnej polegającą na niespójności pomiędzy wskazanym w niej zakresem zaskarżenia odnoszącym się wyłącznie do pkt IV. zaskarżonego wyroku oraz wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie pkt IV., a zarzutem kasacyjnym oznaczonym lit. c, który odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt III. zaskarżonego wyroku, to jest wymierzenia organowi grzywny w zbyt niskim zdaniem autora skargi kasacyjnej wymiarze. Dalej wskazać należy, iż nawet pomijając powyższą rażącą niestaranność profesjonalnego pełnomocnika w sporządzeniu skargi kasacyjnej i przyjmując, iż zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje orzekanie w granicach skargi kasacyjnej określonych treścią postawionych w niej zarzutów, zarzut oznacozny w skardze kasacyjnej lit. c także musi być uznany za oczywiście niezasadny. Odnośnie braku zaistnienia po stronie Sądu I instancji naruszeń art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w całości odwołać się należy do rozważań poczynionych już w niniejszym uzasadnieniu odnośnie tych przepisów jako wzorców kontroli kasacyjnej w kontrolowanej sprawie, a dotyczących zarzutów kasacyjnych oznaczonych lit. a i b. Nie sposób także podzielić zarzutu jakoby w sprawie doszło do naruszenie w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzanie grzywny w dolnej granicy przewidzianej ustawą. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazany wyżej przepis dotyczy grzywny wymierzanej w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowiący w kontrolowanej sprawie podstawę orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tytułu stwierdzonej przewlekłości postępowania odsyła do niego jedynie w zakresie wysokości wymierzanej grzywny. W tym też zakresie kontrolowany wyrok odpowiada wymogom wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 154 § 6 P.p.s.a., albowiem wymierzona organowi grzywna mieści się we wskazanych w tym przepisie granicach. Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.