II OSK 3054/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 525/24 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 maja 2024 r., nr WIN.II.7840.4.42.2024.WO w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 września 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 525/24, oddalił skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 23 maja 2024 r., nr WIN-II.7840.4.42.2024 WO, utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z 5 marca 2024 r., nr BA.6740.580.2023, o odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowego – usług turystyki wodnej, na działce nr [...], obręb [...], w mieście O.. Sąd Wojewódzki oddalając skargę inwestora zaakceptował stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, które odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na nieusunięcie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w tym niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 października 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta O.: w obrębie osiedli [...] i [...] – tereny oznaczone symbolami: UT1 i D1 oraz w obrębie osiedla [...] – tereny oznaczone symbolami: UT1, UT2, UT3, UT4 i D1 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2005 r. Nr 197 poz. 2086). Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że przedłożony projekt budowlany dotyczy w istocie budowy apartamentowca obejmującego 33 apartamenty składające się z dwóch pokoi z aneksem kuchennym i łazienką, oraz garaż podziemny, część rekreacyjną wraz z saunami i pomieszczeniem wspólnej rekreacji dla potrzeb integracji. Tego rodzaju inwestycja jest sprzeczna z przepisami planu miejscowego, zgodnie z którymi działka nr [...] została oznaczona symbolem "3 US" i zgodnie z § 3 ust. 1 planu jest przeznaczona pod zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzenia przystani jachtowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ten przepis uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że na terenie "3 US" może powstać zabudowa o funkcji mieszkaniowej lub hotelowej. W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - § 3 uchwały w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania za organem pierwszej i drugiej instancji, że oznaczenie terenu "3 US" z przeznaczeniem na "zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" jest tożsame z pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1478), zwanej dalej u.o.p., i "obiektów usługowych turystyki wodnej", które interpretuje się ściśle z obiektami związanymi z transportem wodnym, podczas gdy nie są one zbieżne, a pojęcie "zabudowy usługowej turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" jest znacznie szersze od pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" i "obiektów usługowych turystyki wodnej", przez co Sąd pierwszej instancji obowiązany był zastosować wykładnię językową ww. normy, całkowicie niezasadnie przeprowadził wykładnię poprzez analogię z ustawy (w braku analogii) i pominął ratio legis, którym kierował się prawodawca lokalny, a organ pierwszej i drugiej instancji nie miały podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; - § 7 uchwały w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., § 145 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej z.t.p., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, iż na terenie "3 US" może powstać zabudowa również o funkcji mieszkaniowej lub hotelowej, gdyż nie określa on parametrów zabudowy wyłącznie dla terenu 3 US, ale zbiorczo dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, a więc MN, U i US, podczas gdy ustalenia planu miejscowego nie przewidują w odniesieniu do żadnego z terenów wyjątków od ustalonych w § 7 zasad kształtowania zabudowy, które należy określić obowiązkowo, jako szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a co za tym idzie - zaprojektowana inwestycja odpowiada parametrom i wskaźnikom kształtowania zabudowy, nie naruszając w tym zakresie ustaleń planistycznych dla terenu "3 US", który nie różnicuje okoliczności stosowania wskaźników i parametrów; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej Prawem budowlanym, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji za organem pierwszej i drugiej instancji wskutek błędnego uznania, że złożony przez skarżącego kasacyjnie projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany na budowę budynku usługowego - usług turystyki wodnej na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], miasto O. jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy projekty te są zgodne z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego, co w konsekwencji nie uprawniało organu pierwszej i drugiej instancji do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie za organem pierwszej i drugiej instancji właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącego kasacyjnie w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] m. O. wskutek oddalenia skargi i pozostawienia w obrocie decyzji zawierającej bezzasadną odmowę wydania pozwolenia na budowę budynkowi mającemu zostać umiejscowionym na oznaczeniu terenu "3 US" z przeznaczeniem na "zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" o którym mowa w § 3 uchwały, co stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy organ pierwszej i drugiej instancji dokonał nieswobodnej, a dowolnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego m.in. interpretacji brzmienia § 3 uchwały co do oznaczenia terenu "3 US" z przeznaczeniem na "zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia pojęcia przeznaczenia terenu doprowadziłaby do przyjęcia, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie projekty są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, spełniają podstawowe przeznaczenia terenu i nie było przeszkód formalnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przedstawiona przez organ pierwszej i drugiej instancji wykładnia pojęcia "zabudowa usługowa turystyki wodnej, w tym przystani jachtowej" narusza zasady ochrony prawa własności, proporcjonalności oraz ważenia interesów publicznego i interesów prywatnych, czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji podzielając bezzasadnie, że z zakresu pojęcia "usługi turystyki wodnej" należy wyłączyć obiekty zakwaterowania; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wraz z decyzją ją poprzedzającą, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 200 p.p.s.a. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły i w konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzutów procesowych i materialnoprawnych sformułowanych w podstawach kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania przeprowadzonej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów obowiązującego na terenie inwestycji, tj. działki nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która doprowadziła do niewłaściwej oceny zgodności inwestycji z planem i w efekcie nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Sformułowana w art. 4 Prawa budowlanego zasada wolności budowlanej stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Pomimo tego, że na gruncie prawa administracyjnego zasada ta ma zasadnicze znaczenie dla ochrony praw podmiotowych to jednak wymaga zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Oznacza to, że prawo do zabudowy nieruchomości, jako element prawa własności, nie ma charakteru bezwarunkowego, a jego granice wyznaczają obowiązujące przepisy. Z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r, poz. 977), zwanej u.p.z.p. to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji Prawo budowlane realizując przypisaną mu funkcję reglamentacyjną w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a zdeterminowało jeden z bezwzględnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, tj. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie nieruchomości objętej inwestycją. Zatem zasadniczym zadaniem organu architektoniczno–budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ocena zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w niniejszej sprawie zadaniu temu sprostały dokonując oceny zgodności zgłoszonej inwestycji z przepisami planu w zgodzie z wymogami zasady praworządności (art. 6), co prawidłowo potwierdził w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Z projektu budowlanego, w tym z opisu zamierzonego sposobu użytkowania projektowanego budynku (s. 4) wynika, że budynek jest przeznaczony na funkcję usług wynajmu i pobytu w apartamentach w liczbie 33 (z łazienkami i aneksami kuchennymi) dla turystów – użytkowników pobliskiego akwenu wodnego oraz strefę Spa – sauny, toalety, pomieszczenia relaksacyjne dla obsługi użytkowników jeziora (obsługa turystyki wodnej związanej z pobliskim Jeziorem [...]). W opisie inwestycji wyraźnie wskazano, że "Projekt jest częścią kompleksowego planu zagospodarowania rejonu Jeziora [...] wraz z pomostem i infrastrukturą służącą turystyce wodnej. Ze względu na długotrwałość i skomplikowanie procedur wodno-prawnych, plan zagospodarowania podzielono na etapy. Niniejszy projekt zapewnia zaplecze higieniczno-sanitarne (toalety, sauny) oraz bazę noclegową dla miłośników turystyki nadjeziornej". Choć w projekcie inwestor zadeklarował realizację infrastruktury służącej turystyce wodnej, to jednak objęty wnioskiem projekt takiego sposobu zagospodarowania nie przewidywał, ograniczając się wyłącznie do zaprojektowania bazy noclegowej oraz higieniczno-sanitarnej dla "miłośników turystyki nadjeziornej". W świetle wynikającego z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wymogu przedstawienia projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego, objęcie zgłoszonym projektem wyłącznie części noclegowej świadczy ewidentnie o odmienności planowanej funkcji obiektu od dozwolonego planistycznie sposobu zagospodarowania działki [...]. W planie miejscowym działka objęta inwestycją położona jest w strefie 3 US, w której przewidziano przeznaczenie jako teren zabudowy usługowej turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej, z parametrami i wskaźnikami przewidzianymi w § 7 planu. Istotny w procesie wykładni powyższych przepisów planu jest przyjęty przez uchwałodawcę gminnego sposób redakcji poszczególnych rozwiązań planistycznych, w tym metoda przypisania poszczególnym terenom określonych funkcji i ich systematyka. Ustalając znaczenie przepisu prawnego należy bowiem brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawa, w którym przepis ten się mieści przyjmując, że akt ten jest całością jednolitą i spójną. W § 3 planu zawarto ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, a sposób ich określania potwierdza, że stworzono zupełny zbiór funkcji przypisanych wszystkim nieruchomościom objętym granicami planu. Określono przeznaczenie nie tylko działki [...] przypisując jej przeznaczenie terenu oznaczone 3 US, ale również pozostałych terenów w granicach planu, tj. MN – zabudowa mieszkaniowa obejmująca wyszczególnione tereny: 1 MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 1U – zabudowa usługowa zespołu hotelowo-gastronomicznego (max.100 miejsc), 2U – zabudowa usługowa, 1US – zabudowa usługowa – tereny zabudowy na cele sportu i rekreacji, 2US – zabudowa usługowa – amfiteatr, 1 ZI – zieleń izolacyjna, 1 K – infrastruktura techniczna, - przepompownia ścieków, 1 KD – droga publiczna gminna, 1 KDW droga wewnętrzna wraz z parkingami i przejściami pieszymi. Poza tym w § 2 ust. 3 lit. e planu wskazano oznaczenia przeznaczenia terenów na określone cele zastosowane na mapie planu: MN – zabudowa mieszkaniowa, U – zabudowa usługowa, US – zabudowa usługowa: sportu i rekreacji, ZI – zieleń izolacyjna, K – infrastruktura techniczna – przepompownia ścieków, KDW – drogi wewnętrzne, KD – drogi publiczne. Powyższe potwierdza, że w planie ukształtowano spójny i zamknięty system funkcji przypisując je wszystkim terenom położonym w jego granicach. Analiza wskazanych przepisów i rysunku planu potwierdza, że podział na poszczególne funkcje ma charakter wykluczający, w którym każda z funkcji jest odrębna i nie przenika się z innymi. W zakresie funkcji usługowej rozróżniono następujące kategorie zabudowy usługowej: zabudowa usługowa zespołu hotelowo-gastronomicznego – 1 U, zabudowę usługową – 2 U, zabudowę usługową – tereny zabudowy na cele sportu i rekreacji – 1 US, zabudowę usługową – amfiteatr – 2 US, zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej - 3 US. Tak określone przeznaczenie terenów jest zindywidualizowane i wyłączne w granicach poszczególnych stref, co usprawiedliwia stwierdzenie, że funkcja dopuszczona w strefie zabudowy usługowej zespołu hotelowo-gastronomicznego 1 U, nie jest dopuszczalna w strefie zabudowy usługowej turystyki wodnej 3 US i odwrotnie. Zbiorcze określenie takich samych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w § 7 planu dla różnych funkcji, w tym jednocześnie dla strefy 1 U i 3 US nie podważa prawidłowości powyższego stanowiska i wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oznacza, że w strefie 3 US jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa lub hotelowa. Parametry i wskaźniki zabudowy są bowiem ustalone w sposób umożliwiający w każdej ze stref zabudowę zgodną z przypisanym przeznaczeniem. Nadużyciem interpretacyjnym zmierzającym w istocie do obejścia przepisów planu byłoby zatem twierdzić, że w każdej z poszczególnych stref usługowych dopuszczalne są wszystkie funkcje z zakresu zabudowy usługowej in genere. Jeśli uchwałodawca poszczególnym strefom i jednocześnie poszczególnym obszarom przypisał odrębne funkcje zabudowy usługowej to oznacza, że nie przewidział ich przenikania się w taki sposób, aby w obszarze zabudowy usługowej turystyki wodnej dopuścić zabudowę hotelową. Wobec tego nie można twierdzić, że w strefie zabudowy usług turystyki wodnej dopuszczalna jest zabudowa hotelami i apartamentami, gdy jednocześnie w planie wprowadzono odrębną strefę na tego rodzaju zabudowę usługową zespołu hotelowo-gastronomicznego – 1U. Przyjęta metoda regulacji wymaga ścisłej interpretacji przepisów planu posługujących się pojęciem "zabudowy usługowej turystyki wodnej", a więc zabudowy, obiektów, których podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. Brak w planie definicji powyższego pojęcia wymagał dokonania wykładni językowej odwołującej się do potocznego znaczenia całego sformułowania, z uwzględnieniem kontekstu znaczeniowego przypisanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęciu "obiektów służących turystyce wodnej (...)" na tle przepisów u.o.p. Nie ma przeszkód, aby dorobek orzeczniczy wypracowany na tle interpretacji pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" wykorzystać przy interpretacji planu, który nawiązuje do "zabudowy usługowej" odnoszonej do "turystyki wodnej", a zatem w istocie do obiektów, które mają być immanentnie związane z tego rodzaju aktywnością, którą określa się jako "turystykę wodną". Obiekty służące turystyce wodnej są kategorią rzeczową wspólną różnym regulacjom prawnym, niezależnie od wartości i celów, które mają realizować. Przekonywujących argumentów za niedopuszczalnością takiego zabiegu interpretacyjnego skarżąca kasacyjnie nie wskazała. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego turystykę scharakteryzowano jako wyjazdy w celu poznawczym, wypoczynkowym, rekreacyjnym, zaś "turystyka wodna" realizuje te cele poprzez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami i drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć m.in. stanice wodne (schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia schroniska wodne), kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego i z uprawnianiem turystyki wodnej. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Obiekty usługowe turystyki wodnej winny mieć bezpośredni związek z tego rodzaju turystyką (tak wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1279/17). W zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że obiekty służące turystyce wodnej, to takie, bez których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. W konsekwencji zabudowa usługowa przeznaczona zasadniczo do pełnienia innych funkcji, np. pensjonatowej, hotelowej czy gastronomicznej, nie ma bezpośredniego związku z turystyką wodną. O ile związek takich obiektów, jak porty, kapitanaty, pomosty, hangary sprzętowe, wypożyczalnie sprzętu, sanitariaty, prysznice, a nawet stanice żeglarskie jest oczywiście bezpośredni, o tyle kojarzenie wszelkich obiektów zakwaterowania zbiorowego, jak pensjonaty, hotele, aparthotele z usługami turystyki wodnej, opiera się na dalekiej analogii, która wyklucza związek bezpośredni. Z tego powodu do zabudowy usługowej turystyki wodnej nie można zaliczyć usług hotelarskich, zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1944), zwanej dalej ustawą o usługach hotelarskich, jako krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Uchwałodawca w planie nie posłużył się przy tym pojęciem "usługi turystycznej", jak sugeruje skarżąca kasacyjnie, ale określił przeznaczenie terenu 3 US jako "zabudowę usługową turystyki wodnej", charakteryzując dopuszczalny rodzaj zabudowy usługowej jej użytecznością dla turystyki wodnej. Wobec tego ogniskowanie argumentacji skargi kasacyjnej wokół pojęcia "usług turystycznych" i nawiązywanie do ich definicji normatywnej obowiązującej w dacie uchwalania planu w ustawie o usługach turystycznych z 1997 r. było nieprzydatne do potwierdzenia forsowanej tezy o dopuszczalności usług hotelarskich w strefie 3 US. W gruncie rzeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do definicji "usług turystycznych" potwierdza, że w zakres zabudowy usługowej turystyki wodnej nie wchodzą usługi turystyczne skalsyfikowane i zdefiniowane jako odrębna kategoria usług. Wyłączenie z zakresu pojęcia "zabudowy usług turystyki wodnej" usług hotelowych jest wynikiem prawidłowej wykładni planu nienaruszającej przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych, w tym art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Przyjęta przez organy i Sąd a quo wykładnia planu mieści się w dopuszczalnych i przyjętych w dyskursie prawnym sposobach wykładni. To, że skarżąca prezentuje alternatywną wykładnię nie dyskredytuje wyników wykładni zastosowanej przez organy i Sąd Wojewódzki. Kwestie proporcjonalności takiego rozwiązania planistycznego i jego oceny z punktu widzenia prawidłowości wyważenia interesów prywatnego i publicznego pozostają poza zakresem rozważań w tej sprawie stanowiąc materię podlegającą kontroli legalności w sprawie ze skargi na plan miejscowy. Analizując przeznaczenie przypisane w strefie 3 US przy uwzględnieniu całokształtu przepisów planu, nasuwa się uprawniony wniosek, że plan ten stanowi wyraz spójnej koncepcji planistycznej kierunków zabudowy i zagospodarowania gminy, w której zabudowa usługowa turystyki wodnej pełni funkcje komplementarne względem zarówno terenów zabudowy mieszkaniowej MN, jak i zabudowy usługowej, w tym zabudowy hotelowo-gastronomicznej, którą na terenie planu przewidziano. Zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 80 k.p.a. okazały się niezasadne, a w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi nie można również przypisać naruszenia wynikowego przepisu art. 151 p.p.s.a., albowiem w okolicznościach sprawy przepis ten został zastosowany trafnie, stosownie do wyników oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów