II OSK 3055/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 638/14 w sprawie ze skargi J. R., E. W., D. B.-S., K. I.-D., A. D.-S., B. P., T. T., J. T., L. B., J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2014 r. znak ... w przedmiocie odmowy pozwolenia na umieszczenie siatki zabezpieczającej na elewacji frontowej budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. R., E. W., D. B.-S., K. I.-D., A. D.-S., B. P., M. T., O. L., J. T., L. B., J. K. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 638/14, na skutek skargi J. R., E. W., D. B.-S., K. I.-D., A. D.-S., B. P., T. T., J. T., L. B. i J. K. (dalej skarżący), uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 lutego 2014 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy pozwolenia na umieszczenie siatki zabezpieczającej na elewacji frontowej budynku Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m. W. decyzją z 3 września 2013 r. nr ... nie pozwolił skarżącym na umieszczenie siatki zabezpieczającej z tworzywa sztucznego w części z odwzorowaniem zabytku i z nadrukiem reklamowym w części środkowej o pow. ok. 80% na elewacji frontowej budynku przy Al. J. ... w W., który wraz z terenem posesji został wpisany do rejestru zabytków pod numerem ... decyzją M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 lutego 2010 r., według "Projektu zabezpieczenia elewacji frontowej" opracowanego przez mgr inż. D. D. w czerwcu 2013 r. i zgodnie z załączoną wizualizacją. Organ ochrony konserwatorskiej stwierdził, że nie widzi uzasadnienia dla umieszczenia siatki zabezpieczającej (z reklamą i z częściowym odwzorowaniem) na elewacji omawianego budynku w przypadku, gdy na elewacji nie są prowadzone żadne prace remontowe. Ponadto stwierdził, że dopuściłby możliwość jej zabezpieczenia, jednakże zabezpieczenie to byłoby możliwe w formie nadwieszonego daszku, umieszczonego na całej szerokości elewacji, nad poziomem parteru budynku, do czasu opracowania dokumentacji projektowej remontu elewacji i uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na prace remontowe. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 17 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał ww. decyzję w mocy. Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej "uozoz"), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Rozstrzygnięcia w tych sprawach wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, odmowa wyrażenia zgody na umieszczenie siatki zabezpieczającej jest zasadna merytorycznie. Wydanie pozwolenia na rozwieszenie siatki stanowiącej nośnik reklamowy spowodowałoby, że prawie cała powierzchnia elewacji frontowej, od strony Al. J. zostałaby zasłonięta. Nadto zabytkowy budynek znajduje się w bardzo eksponowanym miejscu. Lokalizacja wielkogabarytowej reklamy na zabytkowym budynku, niedostosowanej do kompozycji i charakteru kamienicy, nie tylko zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, ale także wpłynęłaby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Powinnością organów ochrony zabytków jest bowiem nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego obiektu. Minister stwierdził, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z 14 maja 2013 r., w części zmienioną orzeczeniem tego organu z 17 czerwca 2013 r., współwłaściciele przedmiotowej kamienicy zostali zobowiązani do wykonania remontu elewacji, balkonów i wymiany stolarki okiennej w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna (po sporządzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozytywnej decyzji konserwatora zabytków). W decyzji tej współwłaściciele także zostali zobowiązani, w trybie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"), do czasu wykonania nakazanych robót, do zabezpieczenia elewacji wraz z balkonami przed odpadaniem tynków, z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ odwoławczy zauważył, że w ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nie wskazano konkretnego sposobu zabezpieczenia elewacji zabytkowego budynku. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że dopuszczalnym konserwatorsko sposobem zabezpieczenia elewacji do czasu rozpoczęcia prac remontowych, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia organu ochrony zabytków, jest umieszczenie daszku na całej szerokości elewacji, nad poziomem parteru budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: a) art. 36 ust. 1 pkt 10 uozoz poprzez nie wyrażenie zgody na umieszczenie na elewacji budynku siatki zabezpieczającej w części zawierającej nadruk z odwzorowaniem zabytku, na czas przygotowania dokumentacji remontowej oraz przeprowadzenia remontu, pomimo złego stanu technicznego budynku, w tym stanu elewacji stwarzającej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz zagrożenie dla mienia, b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 Kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia odmawiającego wnioskodawcy zabezpieczenia elewacji poprzez instalację siatki zawierającej w części odwzorowanie zabytku, c) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 5 sierpnia 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 uozoz, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. W ramach uznania administracyjnego Konserwator Zabytków każdy przypadek powinien oceniać indywidualnie uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku. Podnoszone przez organ względy uzasadniające odmowę, dotyczą dbałości o wygląd obiektu, którego odbiór zostanie zakłócony poprzez umieszczenie siatki na elewacji. W tym względzie organ wskazał zwłaszcza na art. 4 pkt 2 uozoz, który stanowi, że ochrona zabytku polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na ich wartości. Jednakże organ nie odniósł tych rozważań do konkretnego przypadku i aktualnego stanu przedmiotowego zabytku - kamienicy, której elewacja w reprezentacyjnej części stolicy w eksponowanym miejscu razi swoim wyglądem. Wnioskowany przez skarżących sposób zabezpieczenia elewacji nie stoi na przeszkodzie proponowanemu przez organ zastosowaniu daszku na całej szerokości elewacji nad poziomem parteru budynku. Nie jest też przeszkodą w wydaniu zgody przez konserwatora, brak wystąpienia przez współwłaścicieli do organu ochrony konserwatorskiej z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wykonanie remontu budynku, skoro obowiązek natychmiastowego zabezpieczenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego. Dokonując oceny organ winien mieć na uwadze, że umieszczenie siatki na elewacji w celu jej zabezpieczenia nie wyklucza możliwości umieszczenia na zabytku reklamy, a więc działania organu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 uozoz. Organ ma także możliwość określenia, jaki procent siatki może zajmować reklama i na jaki okres czasu może być umieszczona na obiekcie zabytkowym. Organ powinien też uwzględnić dokonując oceny wniosku cel umieszczenia siatki zabezpieczającej, jak również cel umieszczenia na niej w części reklamy. Skarżący wskazują, że poza koniecznością zabezpieczenia elewacji i balkonów przed odpadaniem tynków, umieszczenie na siatce reklamy ma służyć pozyskaniu środków na wykonanie obowiązków remontowych nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. W tym zakresie organ nie uzasadnił decyzji odmownej, a więc nie uzasadnił rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które to uzasadnienie decyzji pozwalałoby na przekonanie Sądu, iż organ nie przekroczył granic swobodnego uznania. Z powyższych względów Sąd stwierdził naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 uozoz poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy polegającej na przyjęciu, że uzasadnienie organu uchylonej decyzji zawierało stwierdzenie, zgodnie z którym wykluczone byłoby umieszczenie reklam na zabytkach, a w efekcie wadliwe ustalenie, że organ naruszył art. 7, art. 77 art. 107 Kpa i przekroczył zakres swobody uznania administracyjnego; - przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 uozoz polegające na przyjęciu, że przepisy te dopuszczają "umieszczenie siatki z nadrukiem odwzorowującym elewację, a także umieszczenie w części na tej siatce reklamy". Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak słusznie wywiedziono to w skardze kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie zostało wyjaśnione, dlaczego szczegółowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego została uznana przez Sąd pierwszej instancji za niewystarczającą. Zaskarżona decyzja, jak słusznie wskazuje się to w skardze kasacyjnej, zawiera dokładne odniesienie się do konkretnych okoliczności danej sprawy. W szczególności wskazuje się na ochronę widoku na zabytek oraz widoku całej pierzei. Organ dokonał też wyważenia interesu współwłaścicieli w zestawieniu z nakazem dbałości o wygląd zabytkowego obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie zostało natomiast wykazane, dlaczego argumentacja organu została uznana za naruszającą zakres swobody uznania administracyjnego. Również stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że nakaz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. stał się niewykonalny wobec stanowiska organów konserwatorskich, jest twierdzeniem całkowicie nieuprawnionym i nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było w przedmiotowej sprawie dokonanie oceny istoty rozstrzygnięcia, a więc jednoznaczne wypowiedzenie się, czy organ przekroczył granice przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, a nie wskazywanie na co potencjalnie organ może wyrazić pozwolenie w ramach sprawy prowadzonej w oparciu o art. 36 uozoz. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,. Obowiązkiem Sądu będzie wyrażenie tej oceny w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 Ppsa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz organu.