II OSK 3056/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3079/19 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Szafa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 3079/19 oddalił skargę J. Z. (dalej skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, wywodząc podstawy materialnoprawne odmowy z art. 100 ust. 1 pkt 2- 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094, ze zm., dalej uoc). 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej Ppsa) w zw. z art. 10 § 1 i art 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonej decyzji,, mimo iż w toku postępowania organ odwoławczy nie zapewnił skarżącemu prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu, co przejawiało się w uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególność w części dotyczącej informacji z których rzekomo wynika, że pobyt skarżącego w Polsce stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania organ odwoławczy nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechał przesłuchania skarżącego na okoliczność rzekomego stwarzania przez niego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd I Instancji skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż ingeruje ona w prawo do życia rodzinnego skarżącego, jego żony i ich córki, chociaż brak jest dowodów o odpowiedniej jakości które świadczyłyby, że jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe lub publiczne; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 uoc, polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje w sposób oczywisty, że pobyt skarżącego w Polsce stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (pismo z 12 stycznia 2021 r.) przedstawiono kopie paszportów potwierdzające, że w okresie 2010 - 2019 r., gdy skarżący przebywał w C. był on odwiedzany przez żonę i córkę. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na względy bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie organ stwierdził, że [...] sierpnia 2019 r. dane skarżącego zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, oraz zostały przekazane do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. 3.4. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa i art 79a § 1 Kpa jest niezasadny. Przepis art. 79a § 1 Kpa dotyczy sytuacji, kiedy wydanie decyzji pozytywnej zależy od wskazania przesłanek zależnych od strony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy były określone w art. 100 ust. 1 pkt 2-4 uoc przesłanki całkowicie niezależne od treści wniosku skarżącego. Elementem wniosku o udzielenie takiego zezwolenia nie jest bowiem samodzielne wykazywanie przez stronę, że nie zachodzą negatywne przesłanki określone w tych przepisach. Bezprzedmiotowe byłoby zatem wzywanie skarżącego w trybie art. 79a § 1 Kpa do wykazania, że nie zachodzą np. przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia ze względu na bezpieczeństwo państwa i podważania treści dokumentów, w tym dokumentów tajnych. 3.5. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji nie został również naruszony art. 10 Kpa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uoc organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 421 i 650), w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14, nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. 3.6. Zauważyć należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga 35289/11) uznał, że nie narusza tego przepisu Konwencji ograniczenie dostępu do części akt stronie postępowania, jeżeli sądy obu instancji miały pełny dostęp do tej części akt. Dla Trybunału decydującym argumentem było to, że sądy krajowe miały nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, jurysdykcja sądu krajowego obejmowała wszystkie fakty w sprawie i nie ograniczała się do badania przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i czeskiej procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych. Przy tym w rozpoznawanej sprawie cudzoziemcowi zagwarantowano wyższy standard niż ten wynikający z wyroku w sprawie Regner przeciwko Czechom. 3.7. W okolicznościach niniejszej sprawy brak zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania nie miał w niniejszej sprawie żadnego wpływu na jej wynik. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji - na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie sformułował żadnych nowych wniosków dowodowych; a organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, opierając rozstrzygnięcie na materiale dowodowym z postępowania przed organem I instancji. Zatem nie można mówić o naruszeniu w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 Kpa. 3.8. Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa. Podkreślić należy, że Sądy obu instancji zapoznały się z niejawnymi dokumentami zgromadzonymi w rozpoznawanej sprawie. Dokumentacja niejawna potwierdza, że z uwagi na bezpieczeństwo państwa uzasadniona była odmowa udzielenia zezwolenia. Ponadto w sposób oczywisty spełnione były pozostałe dwie przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmownej tj. obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niepożądany oraz jego dane znajdowały się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu. Tym samym nie było jakiejkolwiek potrzeby przesłuchiwania skarżącego. Zgodnie z art. 86 Kpa jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W przedmiotowej sprawie z uwagi na treść dokumentów, którymi dysponował organ, było to bezcelowe. 3.9. Nie jest zasadny trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Po pierwsze art. 8 Konwencji nie jest przepisem postępowania ale ma charakter materialnoprawny. W związku z tym postawienie zarzutu naruszenia tego przepisu jako przepisu postępowania jest nieprawidłowe. Zauważyć jednak należy, że z art. 8 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wynika, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Artykuł 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie daje zatem absolutnej ochrony. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że prawo do poszanowania życia rodzinnego może podlegać ograniczeniom. Skarżący nie może oczekiwać, że ochrona wynikająca z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka będzie identyczna jak w stosunku do osób, które mają zalegalizowany pobyt w Polsce. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że nie można uznać, że z art. 8 wynika ogólny obowiązek państwa poszanowania wyboru przez małżeństwo kraju, w którym chciałoby mieszkać oraz obowiązek wyrażenia zgody na połączenie rodziny na jego terytorium. Zakres obowiązków państwa uzależniony jest od faktów związanych z konkretną sprawą oraz interesu ogólnego (zob. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013 r., str. 722). Dodatkowo wskazać należy, że skutki wpływu na jego życie rodzinne są oceniane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a nie w postępowaniu w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Uznać zatem należy, że niezasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. To w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu, którego wynik może mieć istotny wpływ na prawo do poszanowania życia rodzinnego będą podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu okoliczności dotyczące utrzymywania przez skarżącego, jego żonę i córkę, życia rodzinnego. 3.10. Analogicznie błędnie został skonstruowany ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 uoc ma bowiem charakter materialnoprawny. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu błędnej wykładni względnie niewłaściwego zastosowania. Powoływanie w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie oznacza automatycznie, że mamy do czynienia z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, skoro przepis ten jest powiązany z naruszeniem prawa materialnego. Pomijając okoliczność, że ta podstawa prawna nie stanowiła wyłącznej podstawy decyzji odmownej, wskazać należy, że kwestia zagrożenia dla bezpieczeństwa nie ma bezpośredniego związku z tym czy dana osoba jest niekarana i nie jest objęta ściganiem karnym. Waga informacji zawartych w dokumentach o klauzuli "tajne" w zakresie bezpieczeństwa państwa nie jest mierzalna tym czy są one wystarczające do wszczęcia postępowania karnego przeciwko cudzoziemcowi. Bezpieczeństwu państwa zagrażają bowiem nie tylko czyny zabronione. Zarówno Sąd I instancji jak i NSA zapoznał się z całokształtem zgromadzonych dowodów, w tym również z informacjami, którym nadano klauzulę "tajne". Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że informacje te pozwalały organom ma uznanie, że pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 4 uoc. 3.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.