II OSK 3059/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2016 r. znak: ...; ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2016 r. znak: ...; ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2016 r. było prowadzone w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Sąd podał, że A. K. wywodzi, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, z tego powodu, że błędnie ustalił, iż decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. nie narusza rażąco prawa, chociaż została ona wydana pomimo nieprzedstawienia przez J. K. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej takie oświadczenie było nieodzowne w świetle treści art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwłaszcza, że – jak twierdzi – w toku całego postępowania nie wyrażała i nie wyraża zgody na wzniesienie budynku, którego dotyczyło postępowanie. Sąd przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście postawionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności przypomniał, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. została wydana w tzw. postępowaniu naprawczym. Powodem przeprowadzenia tego postępowania było stwierdzenie, że w trakcie realizacji budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. ... w miejscowości K., doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 7 listopada 1995 r. znak: .... Wskazaną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku A. K. i J. K.: 1) zatwierdzono projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do decyzji i 2) udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wg projektu oraz ogrodzenia. A. K. i J. K. byli inwestorami, a zarazem właścicielami, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. ... w miejscowości K.. Zdaniem Sądu, nie ulega więc wątpliwości, że na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obydwoje posiadali prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że przed wydaniem decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. (oraz decyzji organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. – z dnia 26 lipca 2013 r.): 1) wstrzymano wykonywanie robót budowlanych (postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 27 listopada 2012 r. oraz 2) nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 2 stycznia 2013 r.). Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd zaznaczył, że jak trafnie dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia, czy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem w ocenie Sądu, skoro stosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, budzi wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, to wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pomimo niezłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd przypomniał, że akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że inwestorzy (A. K. i J. K.), którym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 7 listopada 1995 r. udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany, posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, stanowiącą działkę ewidencyjną nr ... w miejscowości K. Ustalenie stosunków majątkowych małżonków po ustaniu małżeństwa z pewnością nie mieści się natomiast w zakresie kompetencji organu administracji, prowadzącego postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 26 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 marca 2016 r., prawidłowo ustalił zatem, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie stwierdził też, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ administracji, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzję ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie jest więc dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wad kwalifikowanych, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Sąd uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dawała zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji nie dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, ani art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 4 marca 2016 r. zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2016 r., w której to organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r., w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez pominięcie A. K. w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, wybudowanego na działce nr ew. ... w miejscowości K., kat. obiektu – XVIII – mimo tego, iż jest ona inwestorem w niniejszej sprawie; b) art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) przez wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku opisanego powyżej, z pominięciem wniosku A. K., będącej inwestorem w niniejszej sprawie, c) art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez przyjęcie że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. nie narusza rażąco prawa, chociaż została ona w oparciu o decyzje poprzedzające i analogicznie stwierdzające, iż nie przedstawienie przez J. K. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy stoi to w jawnej sprzeczności z 33 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt a i c, art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli i niezastosowanie wobec zaskarżonej decyzji środków prawnych, w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. 2.1. Tak postawiony ogólny zarzut w skardze kasacyjnej wywodzony z naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został oparty na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. 2.1.2. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego oparto na nieprawidłowej kontroli zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Według art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Postawiony zarzut naruszenia tej regulacji materialnoprawnej nie jest zasadny z uwagi, że nie pozostaje w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy zaskarżoną do Sądu decyzją. Przedmiotem rozpoznania Sądu w zaskarżonym wyroku była zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku warsztatu ślusarskiego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... w miejscowości K. i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i argumentacja w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Przepis art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie był stosowany, nie dotyczył bowiem przedmiotu rozpoznawanej sprawy zaskarżoną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. 2.2. Kolejny zarzut postawiony w skardze kasacyjnej pozostawał w związku z naruszeniem art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane z tym, że został powiązany z naruszeniem art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powiązanie z regulacją materialnego prawa administracyjnego, która nie miała zastosowania w sprawie powoduje, że tak postawiony zarzut nie jest zasadny. 3. Zarzut skonkretyzowany w podstawie wyliczonej w pkt II lit. c skargi kasacyjnej pozostaje w związku z przedmiotem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o sprzeczności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Poza sporem jest, że w procedurze naprawczej organ obowiązany jest ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10). Ustalenie tego prawa następuje na podstawie akt sprawy, którymi dysponuje organ architektoniczno-budowlany. Proces naprawczy stanowi konsekwencje odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Nie można wyprowadzić rażącego naruszenia art. 51 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli w aktach sprawy jest oświadczenie inwestorów o dysponowaniu prawem do nieruchomości. Powstały następnie spór o prawo własności nieruchomości pomiędzy współwłaścicielami nie daje podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. 3.1. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, a zatem ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego z naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko, gdy stan faktyczny w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. W stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do wyprowadzenia, że inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości. Nie można zatem skutecznie, w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt sprawy wyprowadzić, że wydanie decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.