II OSK 3063/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 531/17, odrzucającego skargę A. J. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 531/17, odrzucił skargę A. J. na postanowienie Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie było niedopuszczalne z przyczyn innych niż wynika z art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że na podstawie tytułu wykonawczego z 26 stycznia 2017 r. wystawionego przez PPIS prowadzono egzekucję administracyjną obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym był skarżący. Pismem z 8 marca 2017 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zaś postanowieniem z 24 marca 2017 r. PPIS, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) - jako wierzyciel - uznał zarzuty za nieuzasadnione, które to postanowienie, na skutek zażalenia skarżącego, zostało utrzymane w mocy przez LPWIS zaskarżonym postanowieniem z 26 maja 2017 r. Zdaniem Sądu oznacza to, iż zaskarżone postanowienie dotyczy stanowiska wierzyciela co do wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z uwagi na taki jego przedmiot, akt ten nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co wprost wynika z zacytowanego wcześniej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Z tego względu Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. A. J. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nowelizacja p.p.s.a dotycząca kognicji Sądu z dnia 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie do sprawy w toku i tym samym bezzasadne przyjęcie braku kognicji sądu administracyjnego. Skarżący wniósł ponadto o skierowanie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego pytania co do zgodności z Konstytucją art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1, 2,3, art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim umożliwia odrzucenie skargi z powodu braku kognicji Sądu w sprawach postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu do spraw w toku, co powoduje przede wszystkim ograniczenie prawa do Sądu z pominięciem prawa już nabytego w kwestii tak zasadniczej jak ochrona zdrowia i przymus państwa z tym związany (pozbawia konstytucyjnego uprawnienia bez jakiegokolwiek uzasadnienia). Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnienu wskazano, że zaskarżone postanowienie jest błędne i bezzasadnie zamyka skarżącemu prawo do Sądu. Sąd zastosował przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w treści znowelizowanej (ograniczającej kognicję Sądu) pomimo, iż powyższe nie wynika z treści przepisu. Zdaniem skarżącego takie rozumienie przepisu narusza prawo do Sądu, jak i sprzeczne jest z zasadami logiki, gdyż możliwość rozpoznania skargi uzależniona jest od daty wydania orzeczenia przez organ administracji. Stąd w demokratycznym państwie prawa o zakresie kognicji przy zmiennej treści przepisu powinna decydować data wszczęcia sprawy, nie zaś data wydania orzeczenia, chyba że z jakichś szczególnych względów ustawodawca przewidywałby w przepisach przejściowych ograniczenie kognicji w trakcie trwania postępowania. Takie ograniczenie winno wynikać z treści przepisów przejściowych i być uzasadnione ważnymi celami, które pozwalałyby przyjąć ograniczenie prawa do Sądu jak i nabytych praw podmiotowych za uzasadnione. Tymczasem w treści zaskarżonego postanowienia nie zostały wskazane przepisy przejściowe, które by w ten sposób ograniczały kompetencje Sądu w zakresie spraw w toku, ani żadne ważne cele, które by powyższe uzasadniały. Skarżący podkreślił, że dotychczas w judykaturze nie budziła wątpliwości kognicja sądu administracyjnego w sprawie postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z niekonstytucyjną polityką Ministerstwa Zdrowia w zakresie zapobiegania chorobom zakaźnym i szczepień ochronnych oraz brakiem odpowiednich zabezpieczeń ustawowych, skarżący za konieczne uznał skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy ograniczenie kognicji Sądu, również w zakresie spraw w toku, nie ogranicza naczelnej zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd Wojewódzki prawidłowo odrzucił skargę w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że przyjęta w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzane jest prawo do Sądu, zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Należy zauważyć, że art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658 - dalej zwana "ustawą nowelizującą"), wyłączał w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi strona skarżąca wskazała na nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd znowelizowanej treści art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ograniczającej kognicję sądu, pomimo że powyższe nie wynika z treści przepisu. Tymczasem zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez autora skargi kasacyjnej, tj. odnoszenie możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie jest prawidłowy. Na mocy art. 2 ustawy nowelizującej, artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ustawy nowelizującej niedookreślonego zwrotu "do postępowań wszczętych" nie może się obyć bez uwzględnienia istoty (przedmiotu) ustawy nowelizacyjnej, której celem była zmiana reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższy przepis jest przepisem regulującym kwestie intertemporalne związane z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje wyłącznie jedną kategorię postępowania - postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 p.p.s.a. Skoro zatem celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, to przedstawionej przez stronę wątpliwości prawnej nie można rozstrzygnąć w sposób przez nią wskazany, odnosząc użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne. Skarżący kasacyjnie błędnie zatem przyjmuje, iż ustawa nowelizująca znalazła zastosowanie do sprawy w toku. Należy bowiem odróżnić tok postępowania egzekucyjnego w administracji oraz zainicjowanie wniesieniem skargi odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. W związku z powyższym ustalenie, że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd treści tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga A. J. z dnia 21 czerwca 2017 r. na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wniesiona została po 15 sierpnia 2015 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisu wyłączającego spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązująca sąd administracyjny reguła wiążąca ocenę właściwości tego sądu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne obowiązującymi w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie uprawniała zatem Sądu do merytorycznego rozpoznania skargi, która w wyniku dokonanej nowelizacji p.p.s.a. przestała podlegać kognicji sądów administracyjnych. W dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki nie było normy procesowej, która przyznawałaby osobie wnoszącej skargę w tym przedmiocie stosowne uprawnienie procesowe, co w świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. czyniło skargę niedopuszczalną. Odnosząc się do wniosku dotyczącego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1314/17 ([w:] CBOSA) o braku podstaw do uwzględnienia takiego wniosku. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia "wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony skutecznej ochrony swoich praw, lecz możliwość uzyskania tej ochrony przenosi na późniejszy etap postępowania. Incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Innymi słowy, rezygnacja przez ustawodawcę z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wyłączone spod sądowej kontroli. Na zasadzie wyrażonej w art. 135 p.p.s.a. podlega ono weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z prawem w ramach kontroli postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów", o którym mowa w art. 34 § 4 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599 ze zm.). Z tych względów zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd Wojewódzki, aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie powołał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.