II OSK 3064/14

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 48/14 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku I. Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym przy ul. G. w B. (w granicach działek nr [...] w obrębie [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji M. C., zarzuciła organowi I instancji naruszenie: - § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 493), gdyż załącznikiem do zaskarżonej decyzji jest jedynie jej cześć graficzna, która nie jest jednak tożsama z częścią graficzną analizy przewidzianą w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sam zaś załącznik graficzny do decyzji stanowiąc kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie zawiera informacji pozwalającej jednoznacznie stwierdzić, czy i kiedy przyjęta została ona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji zaś niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie w toku postępowania zebrania kompletnej informacji w zakresie wskaźników zabudowy wszystkich nieruchomości sąsiednich pozostających w obszarze analizowanym; 3. art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne, a więc nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia tamże przyjętych do analizy wskaźników dopuszczalnej wielkości linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, dopuszczalnej szerokości frontowej planowanej inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od gzymsu/attyki oraz geometrii dachu; 4. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji braku ku temu wszelkiej podstawy prawnej, w szczególności zaś pomimo nieprzeprowadzenia w stopniu należytym analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze do sądu M. C. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe zarzuty. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in.: 1. art. 107 § 2 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niekompletnej, jako że pozbawionej prawem wymaganych załączników; 2. art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na nie załączeniu do niej obligatoryjnego elementu tj. wyników analizy o której mowa w art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. a nadto sporządzenie części graficznej decyzji na kopii nie poświadczonej co do daty jej przyjęcia do właściwego zasobu geodezyjno-kartograficznego; 3. art. 10 K.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności zaś poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy; 4. art. 28 i art. 29 K.p.a., poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszelkich osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, w szczególności zaś m.in. zaniechanie stosownej informacji w stosunku do zamieszkujących w obrębie oddziaływania inwestycji właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi przy ulicy D. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2014 r. uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Od powyższego wyroku I. Sp. z o.o. reprezentowana przez r. pr. P. B. wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz, U. z 2012 r. poz. 647, dalej "u.z.p.z.") poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana na danym terenie inwestycja narusza interes prawny osób trzecich, podczas gdy takie naruszenia nie występuje, - § 4 ust. 4 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie można tych przepisów zastosować jednocześnie, a dozwolone prawem odstępstwa od zasad stanowią nieuzasadnione maksymalizowanie parametrów, podczas gdy brak jest przepisu wyłączającego możliwość zastosowania dwóch i większej ilości odstępstw od zasad, a zatem racjonalizacja zastosowania przez organ jest dozwolona i zgodna z prawem; - § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z dnia 12 listopada 2010 r.) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe wyinterpretowanie z treści tego przepisu, iż planowany obiekt może być uznany za uciążliwy, godząc w konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy planowany obiekt znacząco swą wielkością odbiega od parametrów wskazanych w owym rozporządzeniu wobec tego nie stanowi przedsięwzięcia mogącego choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko a nadto rozporządzenie to określa wpływ oddziaływania na środowisko, nie zaś na interes osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu właściciela nieruchomości prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z jego wnioskiem w sytuacji spełnienia wszystkich kryteriów prawnych do otrzymania decyzji zgodnej z wnioskiem i braku jakiegokolwiek przepisu nakładającego expressis verbis jakiekolwiek ograniczenie Odpowiedź na skargę kasacyjną M. C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie może zachodzić nieważność postępowania. Zgodnie z treścią art. 50. § 1. p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Należy wskazać, iż stronami postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy są inwestor, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nadto stronami tego postępowania mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (por. uchwałę składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA/1995/4/154, uchwałę składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, parkingiem oraz masztem reklamowym przy ul. G. w B. złożyła M. C.. Jest ona członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej R. i właścicielem lokalu mieszkalnego [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. D. [...] w B. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 października 2015 r. prezes skarżącej kasacyjnie I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. podniósł, że Wspólnota nie podzieliła zastrzeżeń M. C. i nie podejmowała czynności w sprawie. Z treści art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) wynika, iż na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wspólnota mieszkaniowa uzyskuje status strony postępowania z samego faktu, że postępowanie ustalające warunki zabudowy i postępowanie uzgodnieniowe dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do części wspólnych, wspólnotę reprezentuje jej zarząd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać przyjęcie, że członek tej wspólnoty może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej interesu prawnego strony skarżącej, podczas ponownej oceny formalnej skargi M. C. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej strony skarżącej, podczas ponownej oceny formalnej skargi M. C. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.