II OSK 3091/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 318/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] D. B. Sp. z o.o. w D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził w punkcie drugim, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. w D. B. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni z blokiem kogeneracyjnym o mocy do 0,5 MW na działce nr 13/2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydanym przez RDOŚ w Białymstoku i opinią PPIS w S. z dnia [...] września 2012 r. wskazano na obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. W wyniku czego Burmistrz D. B. dnia [...] września 2012 r. wydał postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalające zakres raportu. Dnia [...] października 2012 r. PPIS w S. pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie, określając warunki wykonania prac. Analogiczne postanowienie wydał [...] października 2012 r. RDOŚ w Białymstoku. W dniu [...] grudnia 2012r., została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni z blokiem kogeneracyjnym o mocy do 0,5 MW na działce nr 13/2. Decyzja niniejsza została sprostowana postanowieniami z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję oraz odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołania są zasadne w części kwestionującej zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z planem miejscowym. Kolegium powołało się na art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wedle którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach koniecznym było zbadanie, czy inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem działki nr 13/2 określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w D. B. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. B. W ocenie Kolegium, o niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym świadczą jednoznacznie postanowienia planu dotyczące jednostki terenowej (wydzielonej liniami rozgraniczającymi na rysunku planu) oznaczonej symbolem IO. Zgodnie z § 96 ust. 2 i 3 planu miejscowego ustalono, że konkretnym przeznaczeniem tej jednostki terenowej jest miejskie wysypisko śmieci wraz z terenem przeznaczonym pod jego powiększenie. Nie dopuszcza się tam wprowadzania przeznaczenia towarzyszącego. Oznacza to, że przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest funkcja usuwania odpadów, jednakże z konkretnym umiejscowieniem tam wysypiska śmieci (składowiska odpadów) oraz jego powiększenie. Nie jest tam natomiast dopuszczalne lokalizowanie urządzeń i obiektów towarzyszących mających charakter drugorzędny, będący uzupełnieniem funkcji dominującej (treść § 7 pkt 6 uchwały). Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że planowana biogazownia ma właśnie charakter towarzyszący dla składowiska odpadów, bowiem jej działalność ma polegać m.in. na wykorzystywaniu do produkcji biogazu niektórych odpadów ze składowiska. Nie można zatem tej inwestycji pogodzić z przeznaczeniem wnioskowanego terenu określonym w planie miejscowym. Zdaniem organu odwoławczego, istotnym jest także, że wniosek inwestora obejmuje całą działkę 13/2 natomiast powyższe postanowienia planu miejscowego dotyczą jej znacznej części (około 2/3). Nie zmienia to jednak sytuacji, że realizacja przedmiotowej inwestycji w sposób określony w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz raporcie oddziaływania na środowisko nie będzie możliwa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny również organy orzekające w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Dopóki zatem miejscowy plan przewiduje na danym terenie określoną formę zagospodarowania, to okoliczność ta - pod rygorem nieważności - musi zostać uwzględniona w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. W ocenie organu, rozpatrując sprawę należy też uwzględnić przepis art. 104 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), zgodnie z którym zakazuje się zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6. Przepisy wykonawcze na podstawie tego przepisu nie zostały zaś dotąd wydane, dlatego też obowiązuje ogólny zakaz m.in. przetwarzania odpadów na składowiskach, co niewątpliwe miałoby miejsce w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku [...] Sp. z o.o. w D. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, które doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że wnioskowane przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. B., 2) art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie uczestnikom postępowania L.S. oraz W. K. statusu strony, podczas gdy nie mają oni interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, ani też postępowanie nie dotyczy obowiązku żadnego z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że podjęte przez Burmistrza D. B. działania były pod względem formalnym prawidłowe. Słusznie przyjęto, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, po uzyskaniu opinii odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Odnosząc się do twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącego niezgodności planowanej biogazowni z miejscowym planem zagospodarowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że sprawa sprowadza się do interpretacji uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinna być rozpatrywana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dotyczące tej materii czyli ustawy o odpadach z 2011 r. (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 628), gdyż to pod jej rządami został uchwalony plan miejscowy w 2006 r. Organ II instancji nie przeanalizował użytych w planie sformułowań "usuwanie odpadów" i "miejskie wysypisko śmieci" na gruncie przywołanej ustawy. Sąd zauważył również, że organ II instancji w ogóle nie poruszył kwestii wpływu na rozstrzygnięcie ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. 2013 poz. 21), pod rządami której wydał decyzję, mimo tego że ustawa zawierała przepisy przejściowe organ w ogóle nie odniósł się do nich. Sąd zarzucił również, że organ II instancji utożsamił bez żadnego uzasadnienia dwa pojęcia "składowisko odpadów" z "wysypiskiem śmieci", nie wskazując również, z którego aktu normatywnego korzysta. W ocenie Sądu I instancji aby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie konieczne jest ustalenie w jakim zakresie dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie przepisy ustaw o odpadach z 2011 r. i 2012 r., a następnie należało przeprowadzić staranną analizę pojęć "usuwanie odpadów" i "miejskie wysypisko śmieci". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 kpa, to jest przyznania uczestnikom postępowania L. S. i W. K. statusu stron, Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż uczestnicy ci w niniejszej sprawie posiadają przymiot strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 80 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z art.14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) oraz § 9 pkt 14 i § 96 ust. 2 i 3 uchwały Nr XXX/206/06 z dnia 2 czerwca 2006 r. Rady Miejskiej w D. B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. B. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 187, poz. 1763) poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji ewidentnej niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013r, poz. 21) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowiony w nim zakaz przetwarzania odpadów na składowisku zostałby naruszony przez lokalizację i funkcjonowanie planowanej inwestycji, 2. naruszenie przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 11, 77 §1, 80 i 107 § 3 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył wskazane przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny ustalony przez Organ I instancji i Kolegium stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego istotą sprawy jest wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w aspekcie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem inwestora oraz przepisów odrębnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wystarczy jedynie zestawić postanowienie planu miejscowego z charakterem planowanej inwestycji, aby stwierdzić brak zgodności z treścią prawa miejscowego, bez konieczności przeprowadzania głębokiej interpretacji pojęć użytych w treści planu i dogłębnego uzasadniania obranego stanowiska. Oznaczenie terenu przez IO (usuwanie odpadów) z konkretnym przeznaczeniem pod miejskie wysypisko śmieci oznacza, że na wnioskowanym terenie możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu bez jakichkolwiek odstępstw, nie biorąc nawet pod uwagę czy pojęcie "wysypisko śmieci" jest równoznaczne pojęciowo z pojęciem " składowisko odpadów" czy też nie. Aby wykluczyć możliwość lokalizacji innych obiektów na "miejskim wysypisku śmieci" w planie w sposób jednoznaczny zaznaczono zakaz wprowadzania przeznaczenia towarzyszącego. Zbędne, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest analizowanie pojęcia "usuwanie odpadów" skoro przeznaczenie terenu jest jednoznaczne, dlatego właśnie nie jest możliwe przyjęcie, że na wnioskowanym terenie możliwa jest lokalizacja zakładu produkcyjnego jakim jest biogazownia z blokiem kogeneracyjnym, wytwarzająca oprócz biogazu, energię elektryczną i cieplną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną biogazownia D. B. sp. z o.o. w D.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 §1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy został zgromadzony w rozpoznawanej sprawie w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów nastąpiła w oparciu o jego całokształt. Sąd I instancji wywodził, że w sprawie winien zostać oceniony raport o oddziaływaniu na środowisko. Zauważyć, jednak należy, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyczyną odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, było stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kwestie podlegające rozważeniu w raporcie. Pozbawione uzasadnionych podstaw jest także wywodzenie przez Sąd I instancji, iż został naruszony art. 107 § 3 kpa poprzez brak sformułowania motywów decyzji w sposób zrozumiały dla strony i dający podstawę do zaakceptowania przez stronę argumentacji przedstawionej przez organ. W sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło z jakich przyczyn wydało w sprawie decyzję negatywną. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Nieruchomość oznaczona jako działka geodezyjna nr 13/2 w D. B., na której [...] Spółka z.o.o zamierza wybudować biogazownię, objęta jest w Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta D.B. Plan ten przewiduje dla tej nieruchomości przeznaczenie oznaczone na rysunku symbolem IO. Zgodnie z § 9 pkt 14 planu symbolem tym oznaczone są obszary usuwania odpadów. Niekwestionowanym jest, że w odniesieniu do działki nr 13/2 położonej w D. B. zgodnie z § 96 ust. 2 planu ustalono konkretne przeznaczenie jakim jest wysypisko śmieci. Ust. 3 tej uchwały nie dopuszcza wprowadzania przeznaczenia towarzyszącego na tej jednostce terenowej. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Skoro więc z planu miejscowego wynika wprost, że na działce nr 13/2 może być zlokalizowane jedynie wysypisko śmieci to nie ulega wątpliwości, że lokalizowanie tam biogazowni jest niezgodne z ustaleniami tej uchwały planistycznej. Stąd też niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji nakazujące dokonać organowi "przeprowadzenie głębokiej interpretacji pojęć "usuwanie odpadów" i "miejskie wysypisko śmieci". Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazuje dokonanie tej interpretacji w oparciu o ustawę o odpadach obowiązującą w dacie uchwalania planu miejscowego, to jest ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r, Nr 185, poz. 1243 ze zm.). oraz w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21 ze zm.). Brak zaś możliwości realizacji na tym obszarze wprowadzania przeznaczenia towarzyszącego i klarowne, jednoznaczne stwierdzenie w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, iż może tam być zlokalizowane jedynie wysypisko śmieci, czyni tego rodzaju analizy bezprzedmiotowym. Zgodnie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle powołanego wyżej przepisu kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2013 r. zasadnie w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji odmówiła ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Usprawiedliwiony jest więc zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Dodać należy, że wbrew poglądom Sądu I instancji pozytywne zaopiniowanie przedsięwzięcia przez organy współdziałające nie obliguje organu głównego do wydania pozytywnej decyzji. Z uwagi na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę w oparciu o treść art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 tej ustawy.