II OSK 3127/14

Dnia 20 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 26/14 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odbudowy rowu melioracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 czerwca 2014 r., sygnatura akt II SA/Bd 26/14, oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] września 2013 r. w przedmiocie odbudowy rowu melioracyjnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy W. decyzją z [...] września 2013 r. nakazał skarżącej odbudowanie rowu melioracyjnego (oznaczonego na załącznikach do decyzji jako RCP) na działce nr [...], odprowadzającego wodę od granicy z działką nr [...] należącą do Z. B., a także wspólnego odcinka tego rowu na granicy działek, ustalając szerokość rowu na 3 m oraz Z. B. odbudowanie rowu melioracyjnego (oznaczonego na załącznikach do decyzji jako RCP) na działce nr [...], od jego źródła do granicy z działką skarżącej, a także wspólnego odcinka tego rowu na granicy działek, ustalając szerokość rowu na 3 m oraz odbudowanie rowu melioracyjnego (oznaczonego na załącznikach do decyzji jako RCP-2/2) łączącego rów RCP z działką skarżącej, wszystko zgodnie z mapą ewidencyjną z 1963 r. wykonaną w skali 1:5000 przez Państwowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne - Wydział Mierniczy W. W odwołaniu od decyzji, uzupełnionym pismem z 18 listopada 2013 r., skarżąca podniosła, że nie zalewa gruntów Z. B. i że to u niej na łące stoi woda. W jej ocenie, Z. B. powinien sam odbudować rów. Dodała także, że na jej nieruchomości nigdy nie było rowu melioracyjnego, że jest tylko rowek przy budynkach, którym nie płynie woda i który nie ma żadnego połączenia z głównym rowem melioracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] i że zmiana ta była skutkiem działań właścicieli tych nieruchomości. Tym samym uznano za konieczne ustalenie sposobu przywrócenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 Prawa wodnego, przyjmując jako główny dowód w sprawie opinię biegłego – specjalisty do spraw melioracji, P. G. z lipca 2013 r. Wyjaśniono, że z ekspertyzy tej wynika, że na skutek działań zarówno Z. B., jak i skarżącej, doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych na należących do nich działkach nr [...] i [...], przy czym naruszenia te były tego rodzaju, że powodowały szkodę dla gruntów sąsiednich, że zmiana stosunków wodnych wynika z przebudowy rowów melioracyjnych poprzez częściowe zasypanie rowu RCP i wykonanie przekopu łączącego rowy RCP i R-24 (zmiana kierunków spływu wody), że dokonane przekopy nie spełniały warunków dla sprawnego odwodnienia działek, co w konsekwencji opadów na przestrzeni lat skutkowało powstaniem na działce skarżącej rozlewisk, że zasypanie rowu RCP na granicy działek nr [...] i [...] wywołało niekorzystne zmiany w postaci powstawania podtopień wzdłuż rowu na działce nr [...] i że na taką sytuację wpływ miała także okoliczność zaniedbania rowu RCP-2/2, tj. brak jego konserwacji i utrzymywania drożności, co spowodowało zmiany stanu wód nie tylko na wskazanych gruntach, ale także na gruntach znajdujących się poniżej. Uznano więc, że przyczyną obecnego stanu rzeczy jest nieodpowiednia konserwacja rowów RCP i RCP-2/2, a w szczególności zasypanie części rowu RCP i zmiana kierunków odpływów wody. Dlatego przyjęto, że wymogiem koniecznym jest przeprowadzenie konserwacji i udrożnienie przepływów rowów od dolnych odcinków i że powinno to zostać wykonane w oparciu o mapy z 1963 r. wykonane przez Państwowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne - Wydział Mierniczy W., z których wynika kształt i kierunek rowu RCP, a tym samym kierunki odpływu wody z działek nr [...] i [...]. Dodano, że przyjęto najkorzystniejszy, pod względem ekonomicznym, sposób przywrócenia właściwego stanu wód na spornych gruntach. Uznano, że jest nim grawitacyjne odprowadzenie wody zgodnie z treścią mapy z 1963 r., oznaczające przywrócenie odpływów rowu melioracyjnego do stanu pierwotnego. Kolegium nie uznało przy tym twierdzeń skarżącej, jakoby na jej działce nigdy nie istniał rów melioracyjny. Organ stwierdził, że skarżąca nie poparła swojej tezy żadnym dowodem, np. kontropinią, z której wynikałyby wnioski odmienne niż te zawarte w opinii biegłego z lipca 2013 r. Uznano, że stanowisko skarżącej ma jedynie hipotetyczny charakter i tym samym nie może stanowić dowodu, któremu organ dałby wiarę. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 Prawa wodnego poprzez nakazanie odbudowania jej rowu melioracyjnego na należącej do niej działce. W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie wskazały miejsca położenia i oznaczenia gruntów, których dotyczy decyzja, wskazały tylko na działkę nr [...] bez oznaczenia innych danych, które ją identyfikują, a ponadto nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy i jakie działanie skarżącej spowodowało zmianę stanu wody na gruncie oraz czy miało ono negatywne oddziaływanie na grunty sąsiednie. Skarżąca dodała, że według jej wiedzy i map sporny rów "nigdy nie przebiegał w sposób wskazany przez biegłego" i że "(z)ałączone do akt zdjęcia wcale nie dokumentują tego, że miał on przebiegać po moim gruncie i zarósł wskutek zaniedbania jego konserwacji". Stwierdziła, że taki stan rzeczy istnieje na jej działce od kilkudziesięciu lat i że do tej pory w żaden sposób nie oddziaływał na grunty sąsiednie. Wręcz przeciwnie, to zmiany dokonane na gruncie Z. B. powodują zalewanie jej nieruchomości, dlatego w tej części skarżąca uznała decyzję organu odwoławczego za prawidłową. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że z przedstawionego przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że doszło – na skutek działań nie tylko skarżącej – do naruszenia naturalnych stosunków wodnych na gruncie skarżącej poprzez występowanie zastoisk wody, brak przepływów, brak konserwacji rowów lub zmianę kierunków odpływu. Dokonując analizy art. 29 Prawa wodnego, będącego materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnił, że by można było zastosować unormowania zawarte w tym przepisie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...], swoim działaniem spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i jaki jest związek przyczynowy pomiędzy tą zmianą, a szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym ustalić grunty, którym ta zmiana spowodowała szkodę lub choćby tylko w sposób potencjalny mogła negatywnie oddziaływać, a dopiero następnie ustalić, w jaki sposób właścicielka gruntu ma przywrócić stan poprzedni lub wykonać odpowiednie urządzenia zapobiegające szkodom na gruntach sąsiednich. Dodano przy tym, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie. Dlatego za uzasadnione Sąd pierwszej instancji przyjął dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego i wskazał, że opinię taką sporządził w lipcu 2013 r. P. G., specjalista z Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, posiadający uprawnienia budowlane w specjalności wodno-melioracyjnej. W opinii tej biegły stwierdził, że "problem zastoisk na działce [...] jest niewątpliwie wynikiem wieloletnich zaniedbań w postaci braku konserwacji, a przede wszystkim konsekwencją zasypania części rowu RCP. Stwierdzenie przez właściciela działki [...], że rowu nigdy nie było w miejscu wskazanym podczas wizji lokalnej w dniu 29 czerwca 2013 r. nie koresponduje z zapisami mapy z 1963 r." Dodano, że w opinii tej biegły zaproponował dwa warianty rozwiązań, przy czym organy słusznie przyjęły najtańsze rozwiązanie, polegające na grawitacyjnym odprowadzeniu wody zgodnie z mapą z 1963 r., czyli na przywróceniu odpływów rowu RCP do stanu pierwotnego. Sąd pierwszej instancji powołał się również na art. 77 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: a) prawa materialnego, a mianowicie art. 29 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem decyzję, która nakazywała skarżącej odbudowanie rowu melioracyjnego na działce nr [...], odprowadzającego wodę do granicy działki nr [...] oraz wspólnego odcinka rowu RCP, o szerokości 3 m, według przebiegu jak na mapie z 1963 r., pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, b) przepisów postępowania, polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły podstawowe okoliczności faktyczne sprawy, a organ odwoławczy prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy, - nieustaleniu stanu poprzedniego, czyli tego, w jaki sposób przebiegał rzekomo zasypany rów melioracyjny, jaką miał długość, powierzchnię i parametry techniczne, - uznaniu, że stanowisko organów nakazujące odbudować skarżącej rów wedle wskazanych parametrów stanowi najprostszą możliwość przeciwdziałania powstałym szkodom, przy jednoczesnym pominięciu rozważenia postulowanego przez skarżącą rozwiązania polegającego na legalizacji istniejącego połączenia rowu RCP z rowem R24, podczas gdy w toku postępowania zostało ustalone, że przyjęcie takiego rozwiązania jest możliwe, lecz musiałoby być poparte odpowiednim postępowaniem co – wedle organu – oznaczałoby proces długotrwały i kosztowny, dotyczący nie tylko elementu przekopu, ale całego rowu R24 i odpływów położonych poniżej, - uznaniu za prawidłowe stanowisko organu, wedle którego legalizacja istniejącego połączenia rowu RCP z rowem R24 wpłynęłaby niekorzystnie na zmiany biocenozy, w sytuacji niewskazania tych zmian i niekorzystnych skutków, - niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących wykazania, że to skarżąca zmieniła stan wód na gruncie i że zmiana ta wpływa niekorzystnie na grunty sąsiednie, a także stanowiska skarżącej, że na jej gruncie nigdy nie było rowu, w którym płynęła woda, że na jej nieruchomości "istnieje wyłącznie rowek przy budynkach, którym nie płynie woda, nie mający żadnego połączenia z głównym rowem melioracyjnym", że nie dochodzi do szkód na działce sąsiadującej z działką skarżącej oraz że przywrócenie stanu poprzedniego rowu melioracyjnego pociągnie za sobą znaczne koszty dla skarżącej, - naruszeniu art. 80 k.p.a. przez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów, - naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i nie odniesienie się do wszystkich zgłoszonych zarzutów i twierdzeń, czym "pozbawiono skarżącą możliwości poznania i ustosunkowania się do motywów oddalenia skargi, w szczególności wyjaśnienie, dlaczego zarzuty i twierdzenia strony Skarżącej nie zostały uwzględnione", - załatwieniu sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - błędnym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów administracji obu instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. W szczególności zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że nie zasypała rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...], gdyż na tej działce rowu nie było. Organy administracji ustaliły, że skarżąca zasypała rów melioracyjny na wskazanej działce. Oparły się przy tym w zasadzie na opinii biegłego, który z kolei ustalenie, że na działce nr [...] znajdował się rów melioracyjny oparł na mapie z 1963 r. Dokonując tego ustalenia nie uwzględniono jednak notatki służbowej z 10 grudnia 2012 r., stanowiącej relację z rozmowy z pracownikiem Gminnej Spółki Wodnej "N." H. R., z której wynika, że rów melioracyjny na działce skarżącej nie został wykonany z powodu jej sprzeciwu. Okoliczność tą, to znaczy, że części rowu melioracyjnego na działce nr [...] nie wykonano, mogą potwierdzać mapy z ewidencji gruntów, na których uwidoczniono rów na działce nr [...], w tym odcinek oznaczony w zaskarżonej decyzji jako RCP - 2/2, który według biegłego został zasypany, a nie uwidoczniono rowu, o którym skarżąca twierdzi, że nigdy go nie było. (Chodzi o kopie map sytuacyjno - wysokościowych działki nr [...] i nr [...], znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji na kartach oznaczonych numerem 20.) Można też wyjaśnić sprzeczność pomiędzy wskazaną notatką i mapą, na której oparł się biegły oraz mapami z ewidencji gruntów tym, że mapa, na której oparł się biegły, to projekt urządzeń melioracji wodnych, a nie inwentaryzacja wykonanych urządzeń. Zauważyć należy, że biegły w swej opinii nie wyjaśnia, jaki charakter ma mapa, którą się posługuje, w szczególności, czy jest to projekt urządzeń melioracji wodnych, czy inwentaryzacja takich urządzeń. Nie jest więc wykluczone, że tak jak twierdzi skarżąca i co może potwierdzać wskazana notatka, rów melioracyjny, mimo jego zaprojektowania nie został w rzeczywistości wykonany. Gdyby ta okoliczność się potwierdziła, to nie byłoby podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Nie byłoby bowiem podstaw do przyjęcia, że to na skutek działania skarżącej doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Wskazana okoliczność faktyczna i związane z nią naruszenie przepisów postępowania ma więc istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem uwzględnić skargę skarżącej i zaskarżone przed nim decyzje administracyjne uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa administracyjna powinna być bowiem jeszcze raz rozpoznana z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności (przede wszystkim notatka służbowa z 10 grudnia 2012 r. oraz charakter mapy, na której oparł się biegły) mogących potwierdzać stanowisko skarżącej, według której nie zasypała ona rowu melioracyjnego na działce nr [...], gdyż rów melioracyjny na tej działce nie został wykonany. Wskazane uchybienie przepisom postępowania powoduje, że nie można jeszcze rozstrzygnąć o tym, czy prawidłowo wobec skarżącej zastosowano przepis prawa materialnego, mianowicie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie zostało bowiem jeszcze prawidłowo ustalone, czy to skarżąca swoim działaniem zmieniła stan wody na gruncie. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest więc przedwczesny. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy wskazać, że skarżąca nie wyjaśniła do jakich to konkretnie jej zarzutów i twierdzeń Sąd się nie odniósł. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do twierdzenia skarżącej, że na działce nr [...] nie było rowu melioracyjnego przez odwołanie się do opinii biegłego, który takie twierdzenie skarżącej w swej opinii skomentował. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że do tego zarzutu skargi się nie odniósł. Inna kwestia to to, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena tego twierdzenia nie była trafna. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem stanowisko biegłego, który stwierdził, że twierdzenie to "nie koresponduje z zapisami mapy z 1963 r." Jak już powiedziano ograniczenie się do wskazanej mapy było błędem, gdyż nie można wykluczyć, że jest to projekt, zaś z notatki służbowej z 10 grudnia 2012 r. wynika, że rowu melioracyjnego nie wykonano. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje organów administracji zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji są wadliwe (zostały podjęte z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w takim stopniu, że powinny być uchylone. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. - zaskarżone przed nim decyzje organów administracji. Wobec uwzględnienia skargi sprawa administracyjna zostanie ponownie rozpoznana, przy czym organy administracji ustalając stan faktyczny, który jest konieczny do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uwzględnią także okoliczności wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej od Skarbu Państwa wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy NSA wskazuje, że w celu zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie wniosek ten zostanie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze NSA orzekł jak w sentencji wyroku.