II OSK 3172/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/17 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/17, po rozpoznaniu skargi M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z [...] stycznia 2017 r., [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta P. postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy [...] – [...] na działce nr ew. [...] położonej w m. P. oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] położonych w m. K. gm. B. pow. p. woj. [...] z uwagi na zależność jego rozpatrzenia od wyniku postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, uznając, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2017 r. poz. 1332), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie nieważności uchwały nr [....] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uniemożliwiając tym samym organowi pierwszej instancji ocenę zgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego, tj. ustawą - Prawo budowlane. Spółka wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w całości postanowień obydwu instancji. Zarzuciła organom m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie powstało zagadnienie o charakterze wstępnym w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "ppsa") uchylił oba postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie nieprawomocnego wyroku sądowego o ważności planu miejscowego (przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 wobec wniesionej skargi kasacyjnej, był nieprawomocny w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyrok ten nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem nie było potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazany plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, pomimo wydania ww. wyroku z 18 sierpnia 2015 r., pozostawał w mocy i podlegał stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę do wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższego wyroku uczestnicy postępowania G. W. i R. W. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazali na naruszenie przepisu postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne przyjęcie, że rozstrzygniecia sądów administracyjnych w przedmiocie zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy B. nie jest zagadnieniem wstępnym, w myśl tego przepisu, dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem, mając na uwadze rodzaj inwestycji, tj. budowę [...], uzasadnia obowiązek organów obu instancji do badania zgodności inwestycji z planem miejscowym, pomimo jego formalnego obowiązywania, skoro akt ten został zaskarżony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z powołanym w podstawie kasacyjnej art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tego postępowania, stanowiącej wypowiedź, co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Przepis ten pozwala zatem zawiesić postępowanie administracyjne w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia materialnoprawnego, które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Oznacza to, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż organ prowadzący postępowanie był w stanie merytorycznie załatwić sprawę i wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dacie bowiem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ dysponował obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego (przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 na skutek wniesionej od niego skargi kasacyjnej, był nieprawomocny zarówno w dacie wydania postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji; ponadto został uchylony wyrokiem NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2896/15). Organ mógł zatem, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonać oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszając postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ nie może kierować się jedynie samymi przewidywaniami co do wyniku postępowania (a zatem uzależniać rozpatrzenie sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego), lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W przedmiotowej sprawie taka możliwość była, bowiem organ dysponował obowiązującym aktem prawnym w postaci planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego. W świetle poczynionych uwag, niezasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ nadzoru budowlanego. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanego na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), o czym strony zostały poinformowane.