II OSK 3206/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 670/14 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 3206/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. S. Konserwator Zabytków nałożył na M. Sp. z o. o. z w W. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], wystawionym przez Prezydenta W., jednocześnie wzywając stronę do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym do dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. S. Konserwator Zabytków wydał decyzję zobowiązującą M. Sp. z o.o. w W. do doprowadzenia zabytku - budynku przy ul. C. [...] w W. - do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie prac w lokalu użytkowym położonym po prawej stronie bramy, w narożu budynku, polegających na: 1/ wymianie witryny na nową oraz odtworzeniu wyburzonego fragmentu ściany frontowej budynku; 2/ wymianie okna w ramach z PCV, zamontowanego w tym lokalu od strony podwórka. Prace te należało wykonać w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r., wobec czego prace należało wykonać do dnia [...] maja 2011 r. W dniu 15 listopada 2012 r. pracownik Biura S. Konserwatora Zabytków stwierdził, że nakaz nie został wykonany. Pisemnym upomnieniem z dnia 3 grudnia 2012 r. S. Konserwator Zabytków wezwał M. Sp. z o. o. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednocześnie pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej p.e.a., co spowoduje dodatkowe obciążenie kosztami egzekucji. Upomnienie zostało doręczone w dniu 13 grudnia 2012 r. Do dnia wydania rozstrzygnięcia nie wpłynęła do organu informacja o rozpoczęciu prac wynikających z nałożonego obowiązku. Organ powołał się na art. 119 § 1 p.e.a. oraz stwierdził, że w związku z brakiem skuteczności upomnienia, zaistniała przesłanka do zastosowania środków przymusu w formie grzywny w celu wykonania obowiązku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. Sp. z o.o. w W., składając pismo zatytułowane "zażalenie". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowiła przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego, była ostateczna decyzja S. Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. Nakaz nie został wykonany. Upomnieniem z dnia 3 grudnia 2012 r. M. Sp. z o. o. w W. została wezwana do wykonania ww. obowiązku. Zachodziła zatem podstawa do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 p.e.a.). Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Sp. z o.o. w W.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 15 § 1 p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postepowania egzekucyjnego, chyba ze przepisy szczególne stanowią inaczej . Zobowiązana spółka nie spełniła ciążącego na niej obowiązku, a organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na to, że obowiązek ten był wymagalny i podlegał egzekucji w trybie administracyjnym – na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 p.e.a., za prawidłowe uznać należało wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wystawienie w dniu [...] stycznia 2013 r. tytułu wykonawczego nr [...] oraz wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji stwierdził, że grzywna w kwocie 5000 zł jest zgodna z art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 1 i 2 p.e.a. i jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że skarżąca spółka niewątpliwie złożyła zażalenie na postanowienie S. Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu grzywny, choć kwestionowała to w skardze. Świadczy o tym nie tylko nagłówek pisma dopisany ręcznie "zażalenie na postanowienie", ale też treść tego zażalenia, które w ostatnim zdaniu wnosi o "umorzenie tego postanowienia" (tj. postanowienia o nałożeniu grzywny). Przepis art. 122 § 3 p.e.a przyznaje zobowiązanemu dwa odrębne środki prawne ochrony w postępowaniu egzekucyjnym: zarzuty i następnie zażalenie w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 cyt. ustawy) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może skorzystać z obu tych środków, jednak rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny organ II instancji nie może badać przesłanek z art. 33 cyt. ustawy. Chybione jest zatem stanowisko skarżącej spółki, że w niniejszej sprawie naruszono art. 33 pkt 1 p.e.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. skargę kasacyjną wniosła spółka M. Sp. z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii braku wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, faktycznej treści pisma strony zatytułowanego "zażalenie" oraz braku stosownych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie, a także wprowadzenia strony w błąd przez pracownika organu nadzoru; 2/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 122 § 3 w zw. z art. 33 pkt 1 i 18 p.e.a. w związku z art. 50 i 64 § 2, 112 k.p.a. i niedokonanie ustaleń, czy strona chciała złożyć zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, czy zażalenie na wysokość grzywny, wbrew oczywistej treści pisma strony wskazującej, że składa zarzuty. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., które potraktowane zostało przez organy i Sąd I instancji jako zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny, spółka podniosła zarzuty przeciwko egzekucji, które zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a. powinny być zakwalifikowane jako stanowisko wskazujące na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Tymczasem organ egzekucyjny zakwalifikował pismo zgodnie z jego oznaczeniem - jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny i przekazał w celu rozpoznania do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który z kolei pomijając faktyczną treść pisma odniósł się jedynie do zasadności wyboru grzywny jako środka przymusu. Tymczasem żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Gdyby organ egzekucyjny oraz organ odwoławczy przeanalizowały treść pisma, to niewątpliwie nasunęłyby się organom wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony, które stało w sprzeczności z oznaczeniem pisma. W przypadku zaś powstania takich wątpliwości, zarówno co do treści zarzutu jak i jego podstawy prawnej, obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w terminie 14 do od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparł je na jednej tylko okoliczności. Twierdzi mianowicie, że po doręczeniu zobowiązanej spółce postanowienia organu I instancji o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., pismo spółki z dnia 23 stycznia 2013 r. nie stanowiło zażalenia na ww. postanowienie, tylko zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, o czym świadczyć miała treść pisma, a nie jego tytuł: "Zażalenie na postanowienie". Ze stanowiskiem takim Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Stosownie do art. 122 § 3 p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Pismo z dnia 23 stycznia 2013 r. nosiło tytuł "Zażalenie na postanowienie". Złożone zostało w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a więc w terminie otwartym do złożenia zażalenia. Wprawdzie razem z ww. postanowieniem stronie doręczono tytuł wykonawczy nr [...], z pouczeniem, że w terminie 7 dni strona może wnieść zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tym niemniej treść pisma nie pozwalała uznać, że intencją strony było wniesienie zarzutów. Już w pierwszym zdaniu strona napisała: "W odpowiedzi na postanowienie...". Również z dalszej treści pisma nie sposób wywnioskować, by intencją autora pisma było wniesienie zarzutów, brakuje w nim bowiem jakichkolwiek odniesień do tytułu wykonawczego. Poza tym w ostatnim zdaniu strona wniosła o umorzenie postanowienia (o nałożeniu grzywny), a nie o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 125 § 1 p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Stąd też zawarte w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. argumenty o wykonaniu obowiązku, wraz z wnioskiem o "umorzenie postanowienia" z całą pewnością tłumaczyć należało w sposób przyjęty przez organy i przez Sąd I instancji. Wprawdzie zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wniosek strony wiąże organy administracji publicznej co do treści tego żądania. Tym samym pozbawione są one kompetencji do podejmowania czynności postępowania poza zakresem żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej nie oznacza jednak prawa ingerowania w zakres żądania strony, gdy ten jest wyraźnie we wniosku określony i takiego kierowania zakresem tego żądania, który mógłby objąć wszelkie związane ze sprawą aspekty. Wbrew zatem stanowisku autora skargi kasacyjnej, skoro treść pisma strony z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz okoliczności faktyczne bez wątpliwości wskazywały, że jest to zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a nie zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, to nie ma mowy o ingerowaniu przez organy administracji publicznej w zakres tego żądania. Prawidłowo zatem organ I instancji potraktował to pismo jako zażalenie i przekazał do rozpatrzenia organowi odwoławczemu, który zażalenie rozpatrzył. Nie można w tej sytuacji zarzucić wyrokowi Sądowi I instancji wadliwości, skoro takie działania organów egzekucyjnych uznał za legalne. W tej sytuacji postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione. Stan faktyczny i prawny sprawy został bowiem ustalony w sposób niewadliwy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.