II OSK 323/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA. Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2937/15 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2937/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie zażaleniowe na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek D. S. w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nakazującą D. i S. S. rozbiórkę pokoju, samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stroną postępowania, prowadzonego w trybie art. 149 § 3 K.p.a., zakończonego odmową wznowienia postępowania, jest wyłącznie wnioskodawca. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego wystąpiła D. S. Zatem tylko wnioskodawczyni była stroną postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. Wprawdzie organ skierował postanowienie z dnia [...] września 2015 r. również do S. S., jednakże nie oznaczało to, że mógł on wnieść prawnie skuteczne zażalenie. Organ stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej - przez sam fakt doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. zostało wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem S. S. posiadał interes prawny w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. Nie można mu zatem odmówić prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na skutek rozpoznania wniosku złożonego przez żonę – D. S. Sąd Wojewódzki wskazał, że: "podmioty, które były lub powinny być stroną w postępowaniu zwykłym, powinny być zawiadomione o wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, także wówczas, jeśli wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez inne osoby". Zdaniem Sądu osoby takie powinny również wiedzieć o wydaniu postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby różnicować sytuację prawną tych osób w zależności od tego, czy organ wznowił postępowanie, czy też odmówił wznowienia postępowania. Wobec tego, prawa do zaskarżenia, w drodze zażalenia, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie można przyznawać wyłącznie osobie, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania i odmawiać go podmiotom, które wprawdzie wniosku nie złożyły, lecz mogłyby być stronami postępowania wznowieniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 i 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że uprawnionymi do złożenia zażalenia na odmowę wznowienia postępowania jest nie tylko wnioskodawca, ale, uprawnienie to przysługuje również podmiotom, które były stronami w postępowaniu zwykłym, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że postępowanie o wznowienie postępowania jest postępowaniem dwuetapowym. W doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ugruntowany jest pogląd, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje jego wszczęcia. Złożenie takiego wniosku uruchamia jedynie tzw. postępowanie wstępne. W tym postępowaniu organ, do którego wpływa wniosek, ma obowiązek zbadać, czy podmiot wnoszący posiada legitymację do żądania wzruszenia ostatecznej decyzji, czy powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. lub 145a K.p.a. oraz, czy żądanie zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Postępowanie wstępne powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w oparciu o art. 149 K.p.a. Jeśli organ uzna, że spełnione są wszystkie ww. przesłanki, wznawia postępowanie wydając w tym zakresie stosowne postanowienie. Dopiero wydanie takiego postanowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie natomiast, że któraś z przesłanek nie została spełniona skutkuje wydaniem, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia daje podstawy do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut i argumentację skarżącego organu, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że uprawnionymi do złożenia zażalenia na odmowę wznowienia postępowania jest nie tylko wnioskodawca, ale również podmiot, który był stroną w postępowaniu zwykłym. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi przepis art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być jednak utożsamiane z wszczęciem postępowania. Podkreślić należy, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § i 3 K.p.a.), organ podejmuje określone czynności. Przede wszystkim bada, czy zachowane są warunki formalne podania, tj. czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. K. Sobieralski, Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005, s. 120; wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 91). Skoro przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie można mówić o czynnościach procesowych postępowania administracyjnego, to nie ma mowy o interesie prawnym podmiotów innych, niż wnoszący podanie, w rozstrzygnięciu takiego postępowania. Odmowa wznowienia postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, rozstrzyga jedynie sprawę w kwestii proceduralnej. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy interesu prawnego stron, a jedynie procesowego interesu wnoszącego podanie o wznowienie. Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania oznacza brak czynności procesowych regulujących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Nie załatwia ono sprawy merytorycznie - co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia. Ponieważ postępowanie to nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, a jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek określonego podmiotu nie ma wpływu na interes prawny innych podmiotów. Organ ocenia bowiem, czy konkretny wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania i w przypadku uznania, że nie posiada takiego interesu, odmawia wszczęcia postępowania. W świetle poczynionych rozważań błędne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 28 oraz 138 § 1 pkt 3 K.p.a., z uwagi na posiadanie przez S. S., w postępowaniu wznowieniowym, interesu prawnego. Wobec tego postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek D. S., w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r., nakazującą rozbiórkę pokoju samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego, jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.