II OSK 3246/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 200/18 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2017 r., nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A.G. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 200/18 oddalił skargę A.G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB"), w związku z pismem A.G. z 22 września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utrzymania w należytym stanie technicznym budynku przy ul. M. [...] w K. – zapewnienia jego nośności i stabilności. W toku tego postępowania organ ustalił, że istniejące przy tym budynku na działce sąsiedniej przy ul. W. nr [...] w K. przypory (wspierające budynek przy ul. M. nr [...]) stanowią część istniejącego wcześniej na tej działce budynku, który uległ katastrofie budowlanej w 1999 r. (uległ częściowemu zawaleniu). Rozbiórki zawalonego budynku dokonano w oparciu o decyzję PINB z [...] 1999 r. z pozostawieniem zgodnie z tą decyzją przypór stanowiących fragmenty ścian podłużnych objętego katastrofą budowlaną budynku dla zachowania bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. M. [...] (jego ściany szczytowej), zgodnie z wykonaną wówczas ekspertyzą rzeczoznawcy budowlanego z czerwca i sierpnia 1999 r. W ekspertyzie tej takie rozwiązanie zostało wskazane jako tymczasowe. Jako rozwiązanie korzystniejsze rzeczoznawca zaproponował skotwienie ściany szczytowej budynku przy ul. M. [...] na poziomie stropów nad parterem, I, II i III piętrem ze ścianami podłużnymi tego budynku. W toku wszczętego postępowania do akt sprawy została załączona kopia decyzji Prezydenta Miasta Katowice z [...] 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.G. pozwolenia na budowę obejmującego projekt zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] k.m. [...] obręb: B. – Z. oraz budowę budynku o jednej kondygnacji podziemnej, czterech i pięciu kondygnacjach nadziemnych o funkcji handlowo-usługowo-biurowo-gastronomiczno-mieszkalnej na działce nr [...] k.m. [...], obręb: B. – Z. w rejonie ul. W. i ul. M. w K.. Postanowieniem z [...] 2017 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "Prawo budowlane") PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. przedłożenie – w terminie do 31 stycznia 2018 r. – ekspertyzy technicznej określającej stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. M. [...], nośności i stateczności. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z ekspertyzy wydanej na potrzeby pozwolenia na budowę wynikającego z ww. decyzji Prezydenta Miasta Katowice z [...] 2017 r. nie wynika zarówno stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. M. [...] jak i sposób docelowego zabezpieczenia stateczności północnej ściany tego budynku. Stwierdził też, że w świetle treści art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego konstrukcja każdego budynku powinna być bezpieczna sama w sobie, a nie dlatego, że jest podpierana elementami innego budynku. Planowana budowa budynku na działce sąsiedniej bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. M. [...] w sposób ostateczny nie zapewni. Ekspertyza co do bezpieczeństwa budynku opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. K. jest już nieaktualna z uwagi na upływ czasu – 18 lat. Skoro już wówczas kwestionował on stan bezpieczeństwa konstrukcji tego budynku, to tym bardziej uzasadnione są, zdaniem PINB, wątpliwości w tym przedmiocie. Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, (dalej "ŚWINB"), zaskarżonym postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił objęte nim postanowienie PINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skoro objęte zażaleniem postanowienie zostało wydane w ramach postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego, to wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu wszelkie obowiązki, w tym przedłożenia ekspertyz czy ocen technicznych w postępowaniu prowadzonym w tym trybie powinny być nakładane na zarządcę lub właściciela obiektu budowlanego, który jest odpowiedzialny za prawidłowe użytkowanie obiektu, co wynika z art. 61 Prawa budowlanego. Przytaczając treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ŚWINB uznał natomiast rację Wspólnoty Mieszkaniowej, że na obecnym etapie postępowania organ pierwszej instancji nie wykazał zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w związku z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu. Nie jest bowiem wystarczającym powodem do nakładania na właściciela, czy zarządcę obiektu takiego obowiązku przez wzgląd na to, że na sąsiedniej działce planowana jest inwestycja, w ramach której w przedmiotowym obiekcie przewidziane są określone prace, mające na celu zabezpieczenie stateczności. Stwierdził także, że na obecnym etapie postępowania nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest przedwczesne. Organ powinien bowiem uprzednio zgromadzić materiał dowodowy, z którego będzie wynikał wątpliwy stan techniczny obiektu. Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, ŚWINB stwierdził też, że przy odpowiednim jedynie (w zw. z treścią art. 144 kpa) zastosowaniu w postępowaniu zażaleniowym przepisów art. 138 kpa w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zasadnym było jedynie uchylenie objętego zażaleniem postanowienia PINB. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB A.G. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej "ppsa"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ppsa. Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę treść art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, uznał, że dla wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie należało najpierw ustalić, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W związku z treścią art. 82c ust. 2 ustawy należy przy tym jednoznacznie stwierdzić, że wydanie opartego na tym przepisie mającego dowodowy charakter postanowienia jest dopuszczalne i uzasadnione jedynie w przypadku wcześniejszego stwierdzenia w takim postępowaniu, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego objętego tym postępowaniem obiektu budowlanego. Wątpliwości te powinny być przy tym oparte jedynie na obiektywnych podstawach. W przeciwnym przypadku dochodziłoby bowiem do nadużywania tego środka prawnego ze szkodą dla podmiotów, które są zobowiązane ponieść koszty ocen lub ekspertyz. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku PINB i skarżącego, zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwolił na przyjęcie, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do właściwego stanu technicznego przedmiotowego budynku. W tym względzie nie jest wystarczające powołanie się jedynie na fakt, że od wydania w/w ekspertyzy technicznej z 1999 r., opracowanej na użytek postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. W. nr [...], który uległ wówczas katastrofie budowlanej, upłynął znaczny okres oraz iż w ekspertyzie tej jako korzystniejsze i docelowe rozwiązanie pozwalające na zachowanie bezpieczeństwa konstrukcji budynku przy ul. M. [...] rzeczoznawca wskazał odpowiednie skotwienie ścian tego budynku. Organ ten pominął bowiem okoliczność, że wydając w oparciu o tę ekspertyzę z 12 lipca 1999 r. pozwolenie na rozbiórkę objętego katastrofą budowlaną budynku PINB przyjął, że pozostawienie fragmentów ścian podłużnych tego budynku jako przypór dla ściany szczytowej budynku przy ul. M. [...] jest wystarczające dla zachowania bezpieczeństwa jego konstrukcji. Organ pierwszej instancji, ani też skarżący nie wskazali na żadne okoliczności, które podważałyby dokonane wówczas w prawomocnej decyzji ustalenie. Nie zostały wskazane też w tym przedmiocie żadne nowe okoliczności, które pozwalałyby zmienić dokonane wówczas ustalenie co do bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożył A.G., zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia istnienia wątpliwości, że budynek przy ul. M. [...] znajduje się w złym stanie technicznym uzasadniającym zobowiązanie Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia ekspertyzy, które to naruszenie miało charakter istotny i bezpośrednio wpłynęło na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądanie ekspertyzy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ szczegółowego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia wątpliwego stanu technicznego obiektu, tj. w szerszym zakresie niż faktycznie przeprowadzone w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał ten wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. - wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 kpa, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. Jak wynika z jego uzasadnienia organ odwoławczy poprzestał na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bowiem jego zdaniem ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości, co oznacza, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować. Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzi przypadek uzasadniający jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia bez jednoczesnej konieczności rozstrzygnięcia sprawy co do istoty albo ewentualnego umorzenia postępowania. Już sam ten fakt uzasadniał uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uniemożliwiał bowiem prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną, co całkowicie pominął Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, z którego ma wynikać wątpliwy stan techniczny obiektu. ŚWINB, przytaczając treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uznał zatem, że z uwagi na powyższe na obecnym etapie postępowania nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest przedwczesne. Organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję (postanowienie) reformacyjną, jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2, poz. 88). Organ nie może więc unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 kpa, wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku decyzję (postanowienie) reformacyjną. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 kpa, gdy zaskarżony akt administracyjny został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ ten nie może ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien uchylić zaskarżony akt i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, podać dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone uzupełnione. Z uwagi na powyższe ustalenia, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, rozważania organu odwoławczego odnoszące się do możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie ostatniego członu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącego: "umarza postępowanie pierwszej instancji", należy uznać na tym etapie postępowania za bezprzedmiotowe. Zauważyć należy również, że pozbawione podstaw jest twierdzenie Sądu wskazujące, iż organ pierwszej instancji pominął okoliczność, że w oparciu o ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego z 12 lipca 1999 r. w pozwoleniu na rozbiórkę objętego katastrofą budowlaną budynku przyjęto, że pozostawienie fragmentów ścian podłużnych tego budynku jako przypór dla ściany szczytowej budynku przy ul. M. [...] jest wystarczające dla zachowania bezpieczeństwa jego konstrukcji. Należy mieć na uwadze, że jak ustalił organ pierwszej instancji, Prezydent Miasta Katowice decyzją z [...] 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.G. pozwolenia na budowę obejmującego projekt zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] k.m. [...] obręb: B. – Z. oraz budowę budynku o jednej kondygnacji podziemnej, czterech i pięciu kondygnacjach nadziemnych o funkcji handlowo-usługowo-biurowo-gastronomiczno-mieszkalnej na działce nr [...] k.m. [...], obręb: B. – Z. w rejonie ul. W. i ul. M. w K.. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, w części II 1.3 "Uzgodnienia i pozwolenia stanowiące załącznik do projektu", zawarta jest ekspertyza techniczna dotycząca sposobu prowadzenia prac na działkach nr [...] oraz [...] w związku z planowaną zabudową narożnika na zbiegu ulic W. oraz M. w K. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego G. K. z grudnia 2016 r. Określa ona sposób prowadzenia planowanych prac, ze szczególnym uwzględnieniem zabezpieczenia sąsiedniej, zabytkowej zabudowy przy ul. M. [...] i [...] oraz wpływu planowanych prac na tę zabudowę. W pkt 6 ekspertyzy "Wnioski i zalecenia" zakłada się wyburzenie istniejących przypór od strony ul. W. pod warunkiem zabezpieczenia stateczności ściany kamienicy przy ul. M. [...] poprzez zastosowanie rozpór na czas budowy. Jednocześnie zakłada się usztywnienie ściany kamienicy przy ul. M. [...] konstrukcją stalowych rozpór rozpartą pomiędzy nowym budynkiem a ścianą istniejącej kamienicy. Oficyna przy ul. M. [...], jak stwierdził autor ekspertyzy, jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, samodzielnym statycznie, niemniej jednak w bardzo złym stanie technicznym, będącym całkowicie poza planowanymi pracami inwestycji objętej zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z powyższym prawidłowo stwierdził organ pierwszej instancji, że ustalenia ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego z sierpnia 1999 r. są nieaktualne, odnoszą się bowiem do nieistniejącego już stanu faktycznego. Fakt natomiast pozostawienia w decyzji z [...]1999 r., nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę objętego katastrofą budowlaną budynku na działce nr [...] przy ul. W., fragmentów ścian podłużnych jako przypór dla ściany szczytowej budynku przy ul. M. [...], nie może być aktualnie uznane za wystarczające dla zachowania bezpieczeństwa jego konstrukcji, bowiem przypory te, zgodnie z decyzją z [...] 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...], są przewidziane do rozbiórki. Obowiązkiem ŚWINB jest zatem ponowne rozpoznanie zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. i przy uwzględnieniu powyższej oceny prawnej, rozstrzygnięcie, czy stan techniczny budynku przy ul. M. [...] w Katowicach budzi wątpliwości w stopniu uzasadniającym nałożenie obowiązku sporządzenia oceny stanu technicznego lub ekspertyzy, czy też wątpliwości te mogą być rozstrzygnięte we własnym zakresie przez organy nadzoru budowlanego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemieszczącego się w granicach art. 136 § 1 kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wówczas może wydać jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.