II OSK 3260/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 404/17 w sprawie ze skargi Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej Szlichtyngowa z dnia 15 grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Dryżyna, gmina Szlichtyngowa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Gminy Szlichtyngowa na rzecz Z. T. kwotę 847 (osiemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 404/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej Szlichtyngowa z dnia 15 grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Dryżyna, gmina Szlichtyngowa. Sąd kontrolując legalność uchwały Rady Miejskiej Szlichtyngowa z dnia 15 grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Dryżyna (zwanej dalej w skrócie uchwałą lub planem miejscowym) w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżącego interesu prawnego legitymującego go do jej złożenia, wynikającego z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Treść § 11 ust. 1 uchwały powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia przedmiotowego planu wpływają na sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącemu dokonane regulacją zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa. Uchwalony plan miejscowy jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Szlichtyngowa (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Plan miejscowy obejmuje tereny, które studium wyznacza jako tereny produkcyjne, a z materiałów planistycznych wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia przedmiotowego planu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przedmiotowy teren w obowiązującym planie przeznaczony jest na funkcję "produkcyjną, przetwórstwa, usługi i rzemiosła" i jest ważnym obszarem rozwoju aktywności gospodarczych, miejsc pracy w gminie z zachowaniem właściwych odległości do zabudowy mieszkaniowej. Sąd zaakcentował, że zaskarżona uchwała wprost nie zmieniła przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego. Zabieg legislacyjny, którym posłużył się organ uchwałodawczy gminy polegał na wyraźnym wprowadzeniu w § 11 ust. 1 uchwały zakazu prowadzenia działalności na terenach o przeznaczeniu podstawowym – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem "[...]" i "[...]", stricte wskazanej działalności gospodarczej tj. zakazu lokalizowania działalności związanej z gospodarkę odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej do celów przemysłowych. Wprowadzona regulacja oznacza, że inne niewymienione rodzaje działalności gospodarczej będą na tym terenie prawnie dopuszczalne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotą władztwa planistycznego jest przede wszystkim prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, tj. wskazanie dopuszczalnego profilu działalności. We wskazanym pojęciu mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, zwłaszcza – że ustalenia planu miejscowego pozostają w zgodzie z ustaleniami studium. Ani z przepisów Konstytucji RP, jak i z innych aktów prawnych nie można wywieść prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. W ocenie Sądu wbrew wywodom skarżącego nie miało miejsca naruszenie zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, ponieważ skarżący jest właścicielem wszystkich terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli terenów objętych planem miejscowym. Wprowadzenie nowego planu nie wiązało się ze zmianą przeznaczenia gruntu, tylko pełni funkcję regulacyjną. Analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej – w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych dowodzi, że projektowana zmiana miała na celu uregulowanie terenu poprzez wprowadzenie zakresu wskaźników zagospodarowania i parametrów zabudowy. Uchwalenie nowego planu miejscowego było podyktowane nie tylko dążeniem do "dopasowania" tego planu do obowiązującego prawa, lecz miało na celu zapewnienie ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Miejska przekonywująco wykazała, że wprowadzony plan może wywrzeć pozytywne zmiany ekonomiczne i społeczne. W rozpoznawanej sprawie organ dał prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, i przedstawił racjonalne przesłanki, którym się kierował przy podejmowaniu konkretnych działań planistycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. T., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez Radę Miejską władztwa planistycznego gminy, jak również błędnego przyjęcia, że nie został naruszony interes skarżącego kasacyjnie polegający na ograniczeniu w § 11 uchwały jego prawa własności, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że § 11 uchwały dalece wykracza poza dopuszczalny zakres władztwa planistycznego gminy, został wprowadzony do zaskarżonej uchwały ze względów koniunkturalnych nacelowanych na uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie - jak zostało stwierdzone w jej uzasadnieniu - ze względu na ochronę interesu społecznego i ochronę środowiska; 2) art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie będące skutkiem błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie została podęta z istotnym naruszeniem prawa, albowiem Rada Miejska w Szlichtyngowej nie naruszyła w żaden sposób procedury planistycznej, w szczególności nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, a co za tym idzie interes prawny skarżącego kasacyjnie, wyrażający się w ochronie jego prawa własności nie został naruszony, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ gminy dopuścił się tego naruszenia, w konsekwencji czego § 11 uchwały jest nieważny i w tym zakresie - na podstawie przepisu art. 28 u.p.z.p. - winna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Gmina Szlichtyngowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna. Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść § 11 planu miejscowego nie narusza granic władztwa planistycznego gminy mimo ingerencji w prawa skarżącego. Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną uchwałę trafnie przyjął, że ingeruje ona w prawo własności skarżącego. Prawo to stanowi jedną z przesłanek uwzględnianych w procedurze planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Tym niemniej zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie w istocie nie wiadomo, czym kierowały się organy planistyczne Gminy Szlichtyngowa dokonując uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego obejmującego jedynie jego działki. W tej sprawie plan miejscowy stanowiący co do zasady akt o charakterze generalnym, stał się w aktem zawierającym zasadniczo normy indywidualne, regulujące sposób zagospodarowania działek jednego właściciela. Nadal jest to akt zawierający normy abstrakcyjne. W aktach prawa miejscowego stanowiących miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, którego bezpośrednim adresatem jest podmiot podlegający zindywidualizowaniu, organy je stanowiące powinny dołożyć należytej staranności w zakresie wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które zostały wprowadzone dane regulacje. W tej sprawie Rada Miejska Szlichtyngowa w sposób bardzo ograniczony zamieściła uzasadnienie wprowadzenia zaskarżonego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę w istocie całkowicie pominął ocenę przesłanek, którymi kierowały się organy Gminy Szlichtyngowa przy uchwalaniu tego planu. Podnoszona przesłanka wskazująca na brak dostatecznego sprecyzowania parametrów zagospodarowania terenu w dotychczasowym planie miejscowym mogłaby uzasadniać doprecyzowanie tych parametrów poprzez zmianę planu. Natomiast w zakresie uzasadnienia wprowadzonych zmian, w tym przede wszystkim treści § 11 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wskazano w zaskarżonym wyroku na zapewnienie ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. Te okoliczności miały uzasadniać przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Co istotne, i czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jedynym argumentem za dokonaniem zmiany planu było tylko doprecyzowanie wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu, a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje się na brak niekorzystnego wpływu tejże uchwały na interesy prywatne (pkt 1.14 uzasadnienia uchwały). Także pozbawiona jest argumentacji odmowa uwzględnienia uwagi skarżącego złożonej do wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie uchylenia projektowanego § 11 tejże uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierowały się organy Gminy Szlichtyngowa wprowadzając do zaskarżonego planu § 11. Podane przez Sąd (w jednym zdaniu i bez uzasadnienia) przesłanki nie były eksponowane jako uzasadnienie zaskarżonej regulacji. Nie można bowiem uznać za uzasadnienie regulacji objętej § 11 zaskarżonej uchwały samo to, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości skarżącego obejmujące działki nr [...],[...],[...],[...]w planie miejscowym z 30 grudnia 1999 r. i zaskarżonym planie miejscowym jest zbliżone. Skarżący nie kwestionuje bowiem ustaleń planu co do podstawowego przeznaczenia ww. działek jako obszaru [...]i [...] (zgodnie z § 5 pkt 1 i 2 planu miejscowego) przeznaczonego pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowę usługową wraz z lokalizowaniem urządzeń towarzyszących. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w treści § 11 tego planu wprowadzającego zakaz lokalizowania działalności związane z gospodarką odpadami w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny przesłanek, jakimi kierowały się organy planistyczne Gminy Szlichtyngowa w zakresie objętym § 11 planu miejscowego, a tym samym także nie skontrolował prawidłowo zaskarżonej uchwały co do tego, czy zakres ingerencji w prawa skarżącego objętej § 11 tejże uchwały stanowi zachowanie dopuszczalnej proporcji pomiędzy wyważeniem interesu publicznego i interesu prywatnego i czy w tym zakresie taka ingerencja w interes prywatny była uzasadniona. W związku z tym także zasadnym jest zarzut braku należytej wykładni przez Sąd pierwszej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w tej sprawie zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa. Dokonanie prawidłowej oceny, czy organy planistyczne Gminy Szlichtyngowa nie naruszyły zasad sporządzania zaskarżonego planu wymaga uprzedniego ustalenia, czy przekroczono granice władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego planu w szczególności co do treści § 11 tejże uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z nienależytym przeprowadzeniem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Gminy Szlichtyngowa na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).