II OSK 3279/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 784/14 w sprawie ze skargi A.M. i W.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 784/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.M. i W.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., m.in. na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), nałożył na zobowiązanych A. i W.M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w wysokości 74.920,80 zł. Wyżej wskazani zostali zobowiązani do uiszczenia tej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorom A. i W.M., wykonać rozbiórkę budynku inwentarskiego o wymiarach 12,40 m x 7,60 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Zaś skarga na tę decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 327/12 oddalona. Pomimo wystosowanego upomnienia z dnia 15 listopada 2012 r. zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku. A zatem skierowano sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W ocenie organu spośród katalogu środków egzekucyjnych zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, bowiem w najmniejszym stopniu wpływa na jego prawa i obowiązki, pozostawiając swobodę w wyborze środków prowadzących do faktycznego wykonania obowiązku. Wskazując na wysokość grzywny organ przedstawił wyliczenia na podstawie których ustalił jej wysokość. Na skutek zażalenia wniesionego przez zobowiązanych Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku inwentarskiego. W sentencji decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wprost wskazano, że podlegający rozbiórce obiekt to budynek. Zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił cenę 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na podstawie obowiązującego w dniu orzekania Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2013 r. (Dz.Urz. GUS z 2013 r., poz. 46) w kwocie 3.975 zł. Sposób wyliczenia grzywny został przedstawiony w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. i W.M. domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", orzeczono o jej oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kontrolując wydane w sprawie postanowienia doszedł do przekonania, iż są one zgodne z prawem. Bezsporne w tej sprawie było, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki budynku inwentarskiego wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Okoliczność ta uprawniała organ egzekucyjny do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Nadto, stosownie do art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przesłał zobowiązanym upomnienie z dnia 15 listopada 2012 r., które zostało odebrane przez zobowiązanych w dniu 16 listopada 2012 r. Natomiast w dniu 14 marca 2012 r. został zobowiązanym doręczony tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2012 r. Również wydane w tej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowe i zawiera wszystkie, wymagane art. 122 § 2 ww. ustawy, elementy, tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia jego odebrania, pouczenie o tym, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Podano także sposób wyliczenia nałożonej grzywny, która, zdaniem Sądu, prawidłowo została ustalona, zgodnie ze wskazaną w zaskarżonym postanowieniu podstawą prawną. Sąd zaznaczył przy tym, że wysokość tej grzywny jest ściśle przez przepisy określona (art. 121 § 5 ustawy) i jakiekolwiek miarkowanie w tym zakresie także nie jest dopuszczalne. Końcowo Sąd zauważył, iż poza zakresem kontroli organu egzekucyjnego pozostaje akt administracyjny, który był podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszelkie zarzuty względem tego aktu nie mogą w postępowaniu egzekucyjnym być uwzględnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący. Powołując się na przepisy art. 13 § 1 p.p.s.a. oraz art. "15 § 1 ust. 1" zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: niezgodność z prawem postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co do którego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił, mimo iż w wyniku powodzi został zniszczony budynek gospodarczy, który służył skarżącym za schronienie dla zwierząt gospodarskich, "a skarżący działając w celu ratowania zwierząt w wyniku remontu odbudowali budynek w takich samych warunkach jak poprzedni ulepszając przez użycie do tego materiałów nowych. Co prawda nie mieli pozwolenia na budowę, jednak złożyli wniosek zgodnie z art. 55 prawa budowlanego (wówczas obowiązującego) o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie jako początek starań o legalizację. Organ administracyjny tego nie rozpoznał wszczynając postępowanie w kierunku wydania decyzji o rozbiórce. Obecnie art. 55 prawa budowlanego został uchylony, jednak wówczas obowiązywał. W oparciu o skargę na orzeczenie grzywny w celu przymuszenia W. i A. M. złożyli skargę do WSA w Krakowie, który to Sąd postanowieniem wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia o grzywnie". Z powyższych powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o jego zmianę i umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym miejscu przypomnieć należy, że sformułowane przez wnoszących skargę kasacyjną zarzuty wyznaczają granice rozpoznania tego środka odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to o tyle istotne, że z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem analizowanych z urzędu przypadków nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., których jednak – jak już wyżej wskazano – w niniejszej sprawie się nie dopatrzono), sposób wskazania podstaw kasacyjnych przesądza o zakresie, w jakim sąd drugiej instancji dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia. Uwaga ta została uczyniona, albowiem w niniejszej sprawie jedyna podstawa kasacyjna sformułowana przez skarżących zasadza się na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie legalności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r. w postaci rozbiórki budynku inwentarskiego posadowionego na działce nr [...] w [...] gm. [...], przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. W sprawie niekwestionowane jest, że nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2011 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., obowiązek rozbiórki nie został przez skarżących wykonany, co stało się przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Jednym ze środków egzekucyjnych które organ może zastosować w toku postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, jest grzywna w celu przymuszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia została nałożona prawidłowo zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Tego stanowiska Sądu skarżący nie zakwestionowali. A zatem brak stosownych zarzutów nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na weryfikację stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Skarga kasacyjna nie kwestionuje ani przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaś zarzut skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego kwestii uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zmierza w istocie do podważenia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu jak w części wstępnej skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w toku którego zostało wydane zakwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia obejmuje etap wykonania decyzji już ostatecznej. A zatem argumenty mające na celu podważenie prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki czy kwestie związane z podejmowaniem czynności w celu uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie spornego obiektu, nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, z przepisu art. 134 p.p.s.a. wynika, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice rozpoznawania sprawy przez sąd wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Reasumując wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 55 ustawy Prawo budowlane dotyczący kwestii uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z oczywistych względów nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w tej sprawie. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż gdyby teoretycznie uznać, że wskazane we wstępnej części skargi kasacyjnej przepisy art. 13 § 1 i "art. 15 § 1 ust. 1" p.p.s.a. przedstawione zostały jako potencjalne zarzuty skargi kasacyjnej, to niezależnie od tego, iż jednostka redakcyjna art. 15 § 1 p.p.s.a. nie zawiera w swej treści ustępu 1 tylko pkt od 1 do 5, to normy te dotyczące właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 13 § 1 p.p.s.a.), jak i właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie zostały w rozpoznawanej sprawie w jakiejkolwiek formie naruszone. Dlatego też dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Podsumowując, wobec niezasadności podniesionych zarzutów, przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.