II OSK 3294/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1469/16 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 1469/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę E. K. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB albo organ II instancji) z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy: Wobec niewykonania przez E. K. i K. S. (dalej zobowiązani) obowiązku wskazanego w decyzji PINB z [...] listopada 2011 r. nr [...], znak: [...], nakazującej rozbiórkę części produkcyjnej budynku nr [...] - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 29 lipca 2014 r. do zobowiązanych skierowano upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie 19 września 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu 25 września 2014 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. Dnia 3 marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. L. [...] w W., w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Ze względu na powyższe, PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z 25 czerwca 2015 r. na to postanowienie, MWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] PINB skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia MWINB z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na postanowienie PINB z [...] marca 2016 r. zażalenie złożyła skarżąca. MWINB postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. - poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.). W ocenie MWINB, wobec uchylania się przez zobowiązanych od wykonania rozbiórki części produkcyjnej budynku nr [...] - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w W., PINB zasadnie skierował ten obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy u.p.e.a. MWINB wskazał również, że organ powiatowy zastosował się do dyspozycji art. 128 § 1a u.p.e.a. i wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją z [...] listopada 2011 r. Ponadto, zdaniem organu, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny doręczył wraz z tym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego z [...] września 2014 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, PINB zasadnie i zgodnie z przepisami u.p.e.a. wydał postanowienie z [...] marca 2016 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Egzekwowana decyzja z [...] listopada 2011 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu w całości. MWINB stwierdził również, że na tok postępowania egzekucyjnego nie wpływał fakt stwierdzenia nieważności przez GINB postanowienia MWINB z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Skargę na postanowienie MWINB z [...] kwietnia 2016 r. złożyła zobowiązana, zarzucając mu naruszenie art. 7 § 2, art. 127 i art. 128 u.p.e.a. i wniosła o jego uchylenie oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] marca 2016 r., wskazując przy tym, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd podzielił stanowisko organu zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru, powinien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie najmniej uciążliwa dla osoby zobowiązanej. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z [...] listopada 2011 r. obowiązku - dokonania rozbiórki części produkcyjnej budynku nr [...] - produkcyjno-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. L. [...] w W., co oznacza, że skarżąca uchyliła się od wykonania obowiązku. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, o czym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości, że organ zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze, zgodnie z art. 127 u.p.e.a. stosuje się bowiem, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. WSA wskazał, że PINB postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] marca 2016 r., stwierdził nieważność tego postanowienia PINB oraz utrzymującego go w mocy postanowienia MWINB z [...] sierpnia 2015 r. W związku z powyższym organ słusznie uznał, że w sprawie należy wydać postanowienie o skierowaniu do wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] listopada 2011 r. Przemawiały za tym także wskazane w postanowieniu koszty wykonania zastępczego. W skardze kasacyjnej z 11 października 2017 r. E. K. (dalej zwana skarżącą kasacyjnie), zaskarżyła wyrok z 11 maja 2017 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 w zw. z art. 127 u.p.e.a., z którego wynika, że organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowano oba środki, tj. wykonanie zastępcze bez wcześniejszego uchylenia decyzji dotyczącej nałożonej grzywny. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzający się do stwierdzenia, że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić, przez nieuwzględnienie możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych niezależnie od przytoczonych zarzutów kasacyjnych, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie z [...] kwietnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie z [...] marca 2016 r. o skierowaniu nałożonego na zobowiązanych obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego do wykonania zastępczego. Niezrozumiałym wobec tego pozostają wywody zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, traktujące o zasadności zastosowania tego właśnie środka egzekucyjnego zamiast grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem sądowej kontroli nie było postanowienie o nałożeniu grzywny, które zostało zresztą wyeliminowane z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na co zwrócił uwagę zarówno MWINB, jak i sąd I instancji. Wydając zaskarżony wyrok WSA nie naruszył art. 7 § 2 u.p.e.a. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego doprowadzi do bezpośredniego wykonania egzekwowanego obowiązku. Tak samo wcześniejsze zastosowanie grzywny w celu przymuszenia miało spowodować osiągnięcie tego celu. Zastosowanie względem zobowiązanych sankcji finansowej, ściąganej w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.), ma właśnie do tego celu doprowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92). Pogląd ten znajduje swoje oparcie zarówno w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., jak i w art. 125 oraz 126 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie doszło do jednoczesnego zastosowania względem zobowiązanych dwóch środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jeżeli jednak pierwszym z tych środków jest grzywna w celu przymuszenia, która nie doprowadza do realizacji obowiązku, wówczas organ egzekucyjny stosuje drugi środek nie uchylając postanowienia o nałożeniu grzywny. W tym jednym wypadku dopuszczalnym i zarazem zgodnym z prawem pozostaje zastosowanie w określonym odstępie czasowym dwóch środków, to znaczy grzywny, która przeradza się w obowiązek natury pieniężnej (art. 124 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonania zastępczego, które polega na zleceniu wykonania czynności innej osobie na koszt zobowiązanego (art. 127 u.p.e.a.). Oznacza to, że nawet dobrowolne uiszczenie grzywny przez zobowiązanego przy jednoczesnym braku realizacji obowiązku nie zwalnia organu egzekucyjnego z powinności zastosowania kolejnego środka, celem doprowadzenia do przymusowej realizacji obowiązku. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.