II OSK 339/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. w W. o uchylenie w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 339/13 w sprawie ze skarg kasacyjnych K. K., P. K., W. K. oraz U. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/12 w sprawie ze skarg M. L., K. K., P. K., W. K., B. S., J. Ł., K. G., A. K., A. J., S. K., U. S., J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 339/13, wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r., w części w jakiej zezwalały na budowę ekranów akustycznych i odmówił wstrzymania wykonania decyzji w pozostałym zakresie. Z. w W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. W ocenie Z. w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a., gdyż zmianie uległy zarówno okoliczności faktyczne, jak też prawne sprawy. Wskazano, że z uwagi na złożone przez skarżących na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. wnioski o przyznanie prawa pomocy konieczne będzie przekazanie ich do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, co ma bezpośredni wpływ na znaczne przesunięcie w czasie rozpoznania przedmiotowej sprawy przez NSA. Zaistniała sytuacja wywołuje negatywne skutki prawne oraz generuje możliwość powstania szkody znacznych rozmiarów nie tylko dla Inwestora, lecz również dla mieszkańców m. st. Warszawy. Roboty budowlane wykonywane w ramach przedmiotowej inwestycji mają zakończyć się bowiem najpóźniej we wrześniu 2013 r. Inwestor zobowiązany jest do realizacji inwestycji w sposób zgodny z posiadanymi decyzjami, które nakładają na niego obowiązek wybudowania ekranów akustycznych. Niewykonanie robót budowlanych zgodnie z posiadaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przedmiotowym zakresie uniemożliwi inwestorowi uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Treść artykułu 59 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyklucza bowiem możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie wraz ze wskazaniem terminu wykonania części robót w przypadku urządzeń służących ochronie środowiska. W tej sytuacji, jeżeli skarga nie zostanie rozpatrzona przez NSA do września 2013 r., inwestor będzie zobowiązany do zwrotu kosztów pośrednich, które poniesie wykonawca w wydłużonym okresie wykonywania kontraktu. Elementami tych kosztów są: koszty utrzymania zaplecza budowy i dzierżawy gruntu, wynagrodzenia pracowników pozostających w dyspozycji wykonawcy do czasu zakończenia robót budowlanych oraz koszty zarządu wykonawcy. W chwili obecnej wykonawca zgłosił już z tego tytułu roszczenia odszkodowawcze na ogólną kwotę ponad 2.500.000 zł. Koszty te będą rosły w miarę wydłużenia okresu realizacji bez względu na fakt wykonywania czy też przestoju w pracach w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd, otwierające formalnoprawną możliwość zakończenia kontraktu z wykonawcą. Inwestycja finansowana jest ze środków publicznych, a więc wskazane powyżej koszty obciążą budżet inwestora publicznego, jakim jest m. st. Warszawa. Podniesiono również, że liczni użytkownicy drogi zostaną pozbawieni możliwości dojazdu do Warszawy nie oddaną do użytkowania drogą. Ponadto część mieszkańców terenów oddziaływania inwestycji żąda wybudowania ekranów akustycznych zgodnie z zaskarżoną decyzją o zrid. Z uwagi na powyższe utrzymanie postanowienia NSA z dnia 29 kwietnia 2013 r. w mocy skutkować będzie powstaniem rażącej dysproporcji pomiędzy chronionym interesem skarżących a wymagającym również ochrony interesem społecznym. Ponadto, jeżeli skarżący potrafią wykazać związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy realizacją inwestycji a spadkiem dochodów prowadzonych przez nich przedsiębiorstw, mogą dochodzić od Inwestora odszkodowania na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwana dalej "p.p.s.a."). Strona może więc wnioskować do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu również w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej, czemu odpowiada kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w razie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może jednak uchylić i zmienić takiego postanowienia. Muszą to być takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Postępowanie wpadkowe dotyczące złożonego przez uczestnika postępowania wniosku o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Podkreślić należy, że w tym kolejnym postępowaniu nie dochodzi do zmiany ciężaru dowodu w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wciąż obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, który przedstawiając wnikliwą argumentację popartą stosownymi dokumentami powinien przekonać sąd do zmiany swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w obecnie rozpoznawanym wniosku nie dają podstaw do zmiany lub uchylenia postanowienia z dnia 29 kwietnia 2013 r. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że w skardze kasacyjnej K. K., P. K. i W. K. zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Z. w W., mając możliwość zakwestionowania argumentów skarżących w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w żaden sposób nie odniósł się do zawartego w tej skardze kasacyjnej wniosku. Przechodząc do oceny złożonego wniosku wskazać należy, że okoliczności podane przez we wniosku z dnia 3 lipca 2013 r. nie uzasadniają uchylenia postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. Wnioskodawca podnosi w istocie argumenty, które na etapie orzekania o wstrzymaniu zaskarżonych decyzji w części dotyczącej ekranów akustycznych, były znane i brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem przyjąć, że wskazane przez stronę roszczenia finansowe spowodowane opóźnieniem wykonania ekranów akustycznych można zakwalifikować jako "nową okoliczność". Jest oczywistym, że wstrzymanie wykonania decyzji, do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, niekiedy niesie ze sobą konieczność poniesienia dodatkowych kosztów. Jednakże zauważyć należy, że celem postępowania wpadkowego dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji jest m.in. zapobieżenie powstaniu szkody w większym rozmiarze poprzez dokonanie oceny czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem tej decyzji, jeżeli okazałoby się, że sąd uznałby, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. W użytym przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęciu "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W rozpoznawanej sprawie wykonanie ekranów akustycznych i ewentualna konieczność ich rozbiórki w przypadku uwzględnienia skarg kasacyjnych i uchylenia decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej spowodowałoby powstanie znacznie większych kosztów realizowanej inwestycji, niż wskazane w rozpoznawanym wniosku. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, sama okoliczność ewentualnych roszczeń odszkodowawczych wykonawcy inwestycji związanych ze wstrzymaniem wykonania decyzji nie może uzasadniać odmiennej oceny niż to uczyniono w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2013 r., zwłaszcza że nie zostały one w żaden sposób uprawdopodobnione. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe podniesione we wniosku argumenty mające uzasadnić uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wstrzymanie wykonania decyzji w części dotyczącej ekranów akustycznych nie spowoduje skutku w postaci pozbawienia możliwości przemieszczania się po drodze. Choć oczywistym jest, że przed zakończeniem budowy drogi występują utrudnienia w ruchu, to nie jest on jednak niemożliwy. Również nie przemawia za uchyleniem zaskarżonego postanowienia argument, że część mieszkańców terenów oddziaływania inwestycji żąda wybudowania ekranów akustycznych. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięciem tymczasowym tylko na czas trwania postępowania sądowego. Postanowienie tego rodzaju ma charakter wpadkowy, zaś jego byt prawny kończy się z chwilą wydania wyroku w sprawie przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku nie zawarto żadnego argumentu, który by wskazywał na zaistnienie przesłanki z art. 61 § 4 p.p.s.a., a która przewiduje możliwość zmiany postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Stąd nie można przyjąć, aby okoliczności, które stanowiły zastosowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ochrony tymczasowej uległy zmianie i zachodzi podstawa zastosowania art. 61 § 4 p.p.s.a., czyli zmiany orzeczenia z 29 kwietnia 2013 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.