II OSK 346/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek ( spr. ) Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1496/02 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. oraz utrzymaną w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2002 r. 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz H. K. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2005 r. – sygn. akt II SA/Gd 1496/02, oddalona została skarga H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, iż prawidłowo do budynku handlowo-mieszkalnego zostały zastosowane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ust. 4 prawa budowlanego z 1994 r. Przedmiotowy obiekt został wybudowany po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19.06.1995 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego w trybie wznowieniowym w dniu 6.12.1999 r. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Inwestorzy w trakcie budowy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże zdaniem Sądu, bezzasadne było żądanie skarżącej o rozbiórce części rozbudowanego obiektu wzniesionego niezgodnie z projektem na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu sankcje przewidziane w art. 48 prawa budowlanego byłyby jedynie możliwe w stosunku do elementu budynku wzniesionego sprzecznie z projektem, który stanowiłby względnie samodzielną jego część typu: taras, podjazd, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K., reprezentowana przez radcę prawnego E. O. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi błędną wykładnię art. 48 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) polegającą na przyjęciu, iż art. 48 prawa budowlanego nie ma zastosowania do samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji różniącej się znacznie od projektu budowlanego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy w takiej sytuacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, iż inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 51 prawa budowlanego nie jest jednolite, o czym świadczą wyroki wydane w sprawach: Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 664/97i i III RN 89/00 - Sądu Najwyższego. Inwestor poważnie naruszył warunki pozwolenia na budowę, bowiem wzniósł obiekt różniący się znacznie od projektu budowlanego (podpiwniczenie, dodatkowe piętro). Ta część obiektu została wybudowana bez pozwolenia na budowę, co w pełni uzasadniało zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć organów administracyjnych, kontrolowanych przez Sąd I instancji, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego może w przypadku sytuacji określonej w art. 50 ustawy – nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i z określeniem terminu wykonania tych czynności. Skarżąca w odwołaniu, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej kwestionuje prawidłowość zastosowania do przedmiotowego obiektu art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie przyjął, iż do przedmiotowego obiektu nie może mieć zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Tak kategoryczne stanowisko nie znajduje pełnego oparcia w orzecznictwie sądowym. Jak bowiem słusznie podnosi skarżąca, istnieje rozbieżność orzecznictwa w tej kwestii. Sądy administracyjne wydały również szereg orzeczeń uznających budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. W sytuacji bowiem gdy obiekt został wybudowany ponad zakresem pozwolenia na budowę, stanowiąc część budynku samowolnie "dodaną" przez inwestora, to ewentualna sankcja ograniczona do tej części może mieć oparcie w art. 48 prawa budowlanego. Przepis art. 50 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanych decyzji miał zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ...". Zestawienie tego wyrażenia z unormowaniami art. 48 prowadzi do wniosku, iż były one zamierzonym zabiegiem legislacyjnym, mającym na celu dokonanie wyraźnego rozgraniczenia zakresu unormowań. Przede wszystkim więc organy administracyjne, jak również kontrolujący ich decyzje Sąd I instancji winny przeanalizować, czy do wybudowanych samowolnie części obiektu handlowo-mieszkalnego nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 48 prawa budowlanego. Gdyby przy tej inwestycji zostało wyeliminowane tylko pozwolenie na budowę, dalsze kontynuowanie budowy można było bezsprzecznie prowadzić na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Jednakże główne kwestie w tej sprawie stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego uczynione przez inwestora w trakcie budowy, a polegające jak twierdzi strona skarżąca na wybudowaniu dwóch dodatkowych kondygnacji budynku. Choć można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji o braku możliwości orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego podpiwniczenia, to nie można jednak jednoznacznie wykluczyć takiej możliwości odnośnie dodatkowo wzniesionego piętra. Samowolna budowa może bowiem dotyczyć również części obiektu budowlanego. Natomiast nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie jest prawidłowa, co uszło uwadze Sądu I instancji. Decyzja bowiem z dnia [...] marca 2002 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakładała na inwestorów głównie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, dodatkowo nakazując zamurowanie otworów okiennych od strony działki nr 25/1. Co prawda z wykonanej dokumentacji ma wynikać zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i ich wykonania – jednakże bez możliwości ich kontroli przez organ nadzoru. Uznając więc potrzebę przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów organ nie może tego zrobić w formie w jakiej uczynił to w niniejszej sprawie z tak powołaną podstawą prawną. bowiem nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej, itp.) powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 k.p.a. Zaś postanowienie, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne -co do istoty sprawy. Poza tym, należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Takie dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko raz i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje dotyczące wykonania przez inwestora dokumentacji, niezależnie od treści i wniosków w nich zawartych muszą podlegać po ich sporządzeniu kontroli organów. Może się bowiem zdarzyć, że przedstawioną dokumentację trzeba będzie ocenić jako sprzeczną z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Wówczas organ nadzoru budowlanego ma jeszcze możliwość wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza kategorycznie braku możliwości zastosowania w sprawie art. 50 i 51, ale konieczna jest analiza wykluczająca zastosowanie do budowy art. 48 prawa budowlanego. W obecnym brzmieniu przepis art. 48 prawa budowlanego pozwala również na legalizację samowolnie wybudowanych części obiektów. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 51 prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2002 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na skutek uchylenia decyzji sprawa wybudowanego obiektu handlowo-mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. W. wymagać będzie ponownego rozważenia tak co do możliwości zastosowania art. 51 prawa budowlanego, jak i przy takim ewentualnym przyjęciu merytorycznego zakresu rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów postępowania, które obejmują tak koszty postępowania kasacyjnego, jak i koszty poniesione przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.