II OSK 35/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 387/24 w sprawie ze skargi D. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4103.182.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 387/24 w wyniku rozpoznania skargi D. K. i P. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: SKO) z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4103.182.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 maja 2023 r. do Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) wpłynął wniosek G. Sp. z o.o. w [...] o ustalenie warunków zabudowy. Prezydent decyzją z dnia 5 września 2023 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: - budowie do [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jedno lub dwulokalowych oraz budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jedno lub dwulokalowych wraz z realizacją drogi wewnętrznej; - realizacji niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy mieszkaniowej, a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji, przewidzianego do realizacji na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], o łącznej powierzchni ok. [...] m2, położonych w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzona w wyznaczonym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki określone we wspominanym przepisie. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa), zamieszkania zbiorowego, usługowa - sakralna oraz budynek infrastruktury technicznej. Rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżących SKO decyzją z dnia z 19 stycznia 2024 r. nr SKO.4103.182.2023 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wyjaśniał zastosowane odstępstwa od reguł przy określaniu parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Wskazano w tym zakresie, że Prezydent odstąpił od wskaźnika średniego dla wielkości powierzchni zabudowy ustalając go na poziomie do 24%. Uzasadnił to tym, że wartość ta jest wartością charakterystyczną dla terenów zabudowy bliźniaczej znajdującej się po drugiej stronie skrzyżowania ulic [...], [...] i [...]. Z kolei geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy, została ustalona prawidłowo przy argumentacji, że są to cechy dominujące w obszarze analizowanym dla tego typu zabudowy. Skargę na decyzję SKO wnieśli D. K. i P. K. zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 3 w związku z art. 140, art. 11 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 2) art. 15 k.p.a. na skutek nierozpoznania sprawy merytorycznie, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności; 3) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 k.p.a. poprzez brak uzyskania dokumentacji i przeprowadzenia analizy; 4) art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego; 6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej r.u.w.z.; 7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 r.u.w.z. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania płaskiej geometrii dachu; 8) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest infrastruktury; 9) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 poz. 1087 ze zm.), dalej: p.w. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem prawa materialnego; 9) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.), dalej: u.i.o.ś. poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po opisaniu wszystkich kwestii ustalonych przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę, z którymi Sąd się zgodził, wskazał, że te nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń i rozważań dotyczących kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W sentencji decyzji Prezydent stwierdził jedynie, że układ kalenicy głównej winien być dostosowany do bryły budynku. Takie rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 8 r.u.w.z. Tym samym pozostaje ono w sprzeczności ze wspomnianym przepisem, który nie przewiduje żadnego wyjątku od zasady w nim sprecyzowanej. Skoro inwestor we wniosku przewidział realizację dachu płaskiego, jednospadowego, dwuspadowego oraz wielospadowego, to Prezydent zobligowany jest do wypowiedzenia się co do kierunku kalenicy w odniesieniu do każdego z wymienionych rodzajów dachu. Wobec dostrzeżonego braku stwierdzić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzuje wszystkich parametrów i wskaźników, które winny zostać nią określone. Stanowi to naruszeniu prawa materialnego w postaci wspomnianego § 8 r.u.w.z. Mając powyższe na uwadze Sąd wojewódzki wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepis prawa materialnego w postaci § 8 r.u.w.z., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną wniosła G. Sp. z o.o. w [...] zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 8 r.u.w.z. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji gdy inwestycja położona jest na obszarze o zróżnicowanym kierunku kalenic głównych w stosunku do frontu terenu konieczne jest enumeratywne wskazanie kierunku w odniesieniu do każdego rodzaju dachu osobno i w konsekwencji uznanie, iż zapis o dostosowywaniu kalenic głównych do bryły budynków nie obejmuje całego zamierzenia inwestycyjnego; przez błędną jego wykładnię polegającą na niedopuszczeniu określenia kierunku głównej kalenicy dla całego zamierzenia inwestycyjnego w jednym punkcie w sposób zależny od bryły głównej budynku, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzuje wszystkich parametrów i wskaźników, które winny zostać nią określone dla obszaru o zróżnicowanym kierunku kalenic głównych; przez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w kwestii spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy należało uznać za niewystarczająco uzasadnione; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polecające na nieustosunkowaniu się do ustaleń SKO oraz organu pierwszej instancji o zróżnicowanym kierunku kalenic głównych oraz form dachu w analizowanym obszarze, a w konsekwencji przyjęcie braku sprecyzowania wszystkich wymaganych parametrów i wskaźników; 3) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ze zm. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone jak i brak wykazania, iż naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organy poczyniły ustalenia w zakresie geometrii dachu na analizowanym obszarze i określiły uznaniowość ustalania kierunku głównej kalenicy dla całego zamierzenia inwestycyjnego przy uwzględnieniu kształtu bryły budynku; 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonej żadnymi wadami. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wolność zabudowy jako wartość podstawową przy stosowaniu norm dotyczących szeroko rozumianej zgody planistycznej (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie zaś subiektywne poczucie właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości. Uwzględnienie tej kluczowej zasady wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17, 15 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1430/24), a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na formalistycznej i matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W terenie o takim stopniu zurbanizowania jaki występuje w analizowanym obszarze nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa miała tylko jeden kierunek kalenicy w odniesieniu do każdego z wymienionych we wniosku inwestora rodzajów dachu. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W zaskarżonym wyroku nacechowanym formalistyczną wykładnią przepisów zabrakło właśnie takiej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat istoty decyzji o warunkach zabudowy i jej funkcji w ramach prawa zagospodarowania przestrzeni. Zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia. Błędnie bowiem Sąd Wojewódzki uznał, że sposób ustalenia parametru geometrii dachu w zakresie kierunku kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, poprzez wskazanie, że układ kalenicy głównej powinien być dostoswany do bryły budynku, jest niewystarczający, aby uznać, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje kierunek głównej kalenicy zarówno równoległy jak i prostopadły do granic frontowych nieruchomości, stąd przyjęcie w decyzji, że układ kalenicy głównej powinien być dostoswany do bryły budynku nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Jest oczywistym, że kierunek kalenicy determinuje bryła budynku, która niejako wymusza jej kierunek. Przy czym jaki by on nie był, wobec zróżnicowania w tym zakresie w obszarze analizowanym, pozostaje w zgodzie z istniejącym ładem przestrzennym. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie wykazał, aby ustalony parametr geometrii dachu wnioskowanej zabudowy nie dał się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego. W świetle powyższego zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści decyzji wskazuje, że organy obu instancji podjęły czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, w szczególności analizę urbanistyczną, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Skoro zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z ustawą a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy znajduje uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej. Należy przy tym zauważyć, że istota kontroli legalności wskaźników nie sprowadza się do matematycznej poprawności osiągniętego wyniku, lecz oceny na ile wskaźnik pozostaje w zgodzie z zasadą kontynuacji. Zagadnienia związane z uciążliwościami jakie może wywołać przedsięwzięcie w stosunku do sąsiednich nieruchomości weryfikowane będzie na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę. Podzielić należy w tym zakresie argumentację Sądu I instancji. Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji co do kwestii kontynuacji funkcji i cech zabudowy, parametrów dotyczących linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy oraz kąta nachylenia i układu połaci dachowych. Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie zostały wydane z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.