II OSK 3545/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 24/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 15 listopada 2018 r. nr ... znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 24/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 listopada 2018 roku nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty. W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 roku przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której istotnie naruszono przepisy pianistyczne, a w konsekwencji uznanie, iż istnieje konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę spornego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy sporny obiekt wykonany został zgodnie z prawem i jest legalny; 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez uznanie przez Sąd I instancji, iż te przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co kwestionuje skarżąca z uwagi na brak zaistnienia podstaw do uruchomienia trybu likwidacji rzekomej samowoli budowlanej w tym trybie; 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego wymaga w pierwszej kolejności wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przy oczywiście założeniu, iż doszło do popełnienia samowoli budowlanej; a ponadto; 4) § 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr ... z dnia [...] 2018 roku przez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wiatą, a nie z altaną, o której mowa w tym przepisie; 5) § 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr ... z dnia [...] 2018 roku przez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przedmiot rozbiórki stoi w sprzeczności z zapisami w/w planu miejscowego; 6) § 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr ... z dnia [...] 2018 roku (dalej: mpzp z 2018 roku) w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż PINB w B. nie wydawał decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie przepisów mpzp z dnia 2018 roku, a jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr ... z dnia [...] 2006 roku (dalej: mpzp z 2006 roku); II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 11, art. 15 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w omawianej sprawie sporny obiekt budowlany powstał w okolicznościach samowoli budowlanej oraz że obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na sytuowanie spornego obiektu w obszarze wykraczającym poza nieprzekraczalną linię zabudowy, a nadto przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, który wskazałoby na czym polega istotne naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły naruszenia procedury ani przepisów prawa materialnego, które warunkowałyby uchylenie kontrolowanych decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nietrafnie zakwestionowano przyjętą w zaskarżonym wyroku kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego jako wiaty, co skutkowało orzeczeniem jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że podczas kilkukrotnego rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji, początkowa kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budynku została zmieniona przez organ drugiej instancji, który w decyzji z 14 grudnia 2017 r. uznał, że obiekt należy traktować jako wiatę. Na taki też charakter obiektu wskazywała skarżąca, która złożyła opinię rzeczoznawcy z 13 maja 2017 r., potwierdzającą kwalifikację obiektu jako wiaty. W toku całego postępowania skarżąca, nie kwestionując, że przedmiotem sprawy jest wiata, wywodziła jej legalny charakter. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, za nietrafny należało uznać zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako altanę, co pozwoliłoby w konsekwencji uznać ją za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji zdjęciowej oraz ustaleń zawartych w protokole oględzin wynika, że na nieruchomości skarżącej wybudowano obiekt o konstrukcji murowanej z dachem drewnianym pokrytym blachodachówką, o rozmiarach 4.98 m długości, 4.98 m szerokości, 2.30 m wysokości. Konkretnie obiekt składa się ze ściany pełnej murowanej (gr. 25 cm) oraz ściany pełnej – w części murowanej, a w części drewnianej. Reszta konstrukcji poprzez wieniec żelbetonowy oparta jest na 5 słupach. Wiata posadowiona jest na płycie betonowej, pokrytej kostką brukową. Ponadto ustalono podczas oględzin, że wiata jest wykorzystywana do składowania drewna na opał. Ustalony w postępowaniu wyjaśniającym charakter obiektu, jego konstrukcja składająca się ze ścian i słupów trwale związanych z gruntem oraz pełniona funkcja – determinowały zaliczenie tej zabudowy do kategorii wiaty. Tym samym brak było przesłanek, aby przedmiotowy obiekt zakwalifikować jako altanę, która w orzecznictwie jest definiowana jako: niewielka, lekka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2014 r. II OSK 1875/12, 21 września 2022 r. II OSK 2957/19, 4 kwietnia 2017 r. II OSK 2428/15, wyrok WSA z 2 października 209 r. IV SA/Po 392/19). Niewątpliwie gabaryty spornego obiektu i jego murowana, solidna konstrukcja, jak też funkcja gospodarcza – nie pozwalały uznać go za altanę. Nie ma też racji skarżąca, że sama faktyczna zmiana przeznaczenia wiaty na funkcję wypoczynkowo – rekreacyjną pozwoliłaby na zakwalifikowanie jej jako altany. Podobnie nie byłoby możliwe uznanie przedmiotowego obiektu za pergolę śmietnikową. W rezultacie za trafne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, który odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącej, wykluczył możliwość traktowania jako tożsamych obiektów: wiaty, altany ogrodowej oraz pergoli śmietnikowej. Wobec powyższego prawidłowa okazała się ocena o niezgodności przedmiotowej wiaty z przepisami obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc pierwszego obowiązującego w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji (Uchwała Rady Miejskiej Nr ... z [...] 2006 r.) oraz drugiego obowiązującego w dacie orzekania przez organ drugiej instancji (Uchwała Rady Miejskiej Nr ... z dnia [...] 2018 r.). Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy, kierując się właściwym rozumieniem przepisów § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 30 ust. 2 pkt 2 lit. d) tiret pierwsze Uchwały z [...] 2018 r. przyjął prawidłowo, że przedmiotowa wiata znajduje się w miejscu wyłączonym z możliwości zabudowy, mianowicie między linią rozgraniczającą teren a nieprzekraczalną linią zabudowy. Jednocześnie trafnie uznano, że zmiana definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy w nowym planie (§ 2 ust. 1 pkt 6), zgodnie z którą linia ta nie dotyczy altan, pergoli śmietnikowych oraz m.in. tarasów, balkonów, wykuszy, podjazdów, nie mogła prowadzić do legalizacji spornej wiaty. Podkreślić należy, że zawarty w § 2 ust. 1 pkt 6 Uchwały katalog wyłączeń jest zamknięty, co oznacza, że wiata nie jest obiektem, który może być zlokalizowany poza nieprzekraczalną linią zabudowy oznaczoną na rysunku planu. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo w uzasadnieniu wyroku, że skoro obiekt typu "wiata" nie został wymieniony w przepisie § 2 ust. 1 pkt 6 Uchwały z [...] 2018 r., to lokalizacja przedmiotowej wiaty jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co skutkowała rozstrzygnięciem o jej rozbiórce. Ponadto należy zaakcentować, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyjaśnił prawidłowo zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przedmiotowa wiata została wybudowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawiązując do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy wskazać, że zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, wyjaśniły jak ważne znaczenie dla ładu przestrzennego ma wyznaczenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że budowa spornej wiaty w miejscu wyłączonym z możliwości zabudowy – w sposób istotny odbiega od ustaleń określonych w przepisach obowiązującego aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Niezgodność przedmiotowej wiaty z planem miejscowym obowiązującym w dacie decyzji wydanej przez organ I instancji, jak też z planem uchwalonym w czasie orzekania przez organ odwoławczy, prowadzić musiała do orzeczenia jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Całkowicie chybione są twierdzenia strony skarżącej, że była możliwa legalizacja spornej wiaty w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez nakazanie zmiany jej funkcji na altanę rekreacyjną, bądź zmianę wiaty na pergolę śmietnikową – przez wstawienie do niej koszy na śmieci. Z podanych wcześniej względów różnice pomiędzy wymienionymi obiektami odnoszą się zasadniczo do gabarytów oraz ich konstrukcji, a nie tylko przeznaczenia. Umieszczenie więc w danym miejscu altany bądź pergoli śmietnikowej wymaga uprzedniej rozbiórki wybudowanej wiaty. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (pkt I.1), art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (pkt I.2) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (pkt I.3), a także przepisu § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego (pkt I.4, 5, 6). W sprawie brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 11, art. 15 i art. 80 k.p.a., albowiem organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami ustanowionymi w wymienionych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6