II OSK 358/17

Dnia 15 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego B. Z.-G. po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 607/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 6 lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia 16 maja 2016 r. znak ...; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Stowarzyszenia O. z siedzibą w J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 607/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Stowarzyszenia (...) w J. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej jako SKO) z dnia 6 lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta (...) o odmowie wszczęcia na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za dopuszczeniem go do udziału w tym konkretnym postępowaniu przemawiały cele statutowe i interes społeczny. Rozpatrując art. 31 § 1 K.p.a. Sąd doszedł do wniosku, że wniosek Stowarzyszenia nie może być uzasadniony jego celami statutowymi. Celami Stowarzyszenia są, miedzy innymi, działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienia im opieki, kształtowanie wśród społeczeństwa właściwego stosunku do zwierząt, działania w zakresie ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Cele te Stowarzyszenie realizuje poprzez, między innymi, współdziałanie z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń dotyczących praw zwierząt; współdziałanie z władzami państwowymi i organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw zwierząt; sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska. Stowarzyszenie nie wskazało jednak, jak słusznie uznały organy, podstawy prawnej do sprawowania funkcji nadzoru i kontroli nad organem samorządu terytorialnego (albowiem to stowarzyszenia podlegają nadzorowi zwierzchniemu organów administracji publicznej) w zakresie przestrzegania przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska. Zdaniem Sądu trudno uznać, że żądanie wszczęcia postępowania sformułowane w ocenianym wniosku jest formą współdziałania Stowarzyszenia z organem samorządu terytorialnego. Sąd zgodził się z organami administracji, że wskazywane we wniosku jako podstawa wszczęcia postępowania - przyjmowanie zwierząt spoza obszaru działalności schroniska nie jest ani łamaniem zapisów ustawy o ochronie zwierząt, ani naruszeniem praw ochrony zwierząt, a w konsekwencji nie jest to związane bezpośrednio z celami statutowymi Stowarzyszenia. Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi merytoryczny i prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, nie występuje tym samym legitymacja do żądania wszczęcia postępowania z przesłanek art. 31 § 1 K.p.a. przez Stowarzyszenie. W tej sprawie nie zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko SKO zgodnie z którym Stowarzyszenie nie wykazało, że za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. SKO rozpoznając trzykrotnie powyższą kwestię zasadnie stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, że Stowarzyszenie jedynie wskazało ogólnikowo, na czym miałby polegać ów interes społeczny w cofnięciu zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Stowarzyszenie nie wykazało, że interes społeczny uzasadnia wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. W sprawie występuję wręcz wyraźna sprzeczność pomiędzy złożonym żądaniem a interesem społecznym, gdyż to właśnie w interesie społecznym, interesie mieszkańców, interesie bezdomnych zwierząt, a tym samym interesie Stowarzyszenia leży zapewnienie ochrony i opieki bezdomnym zwierzętom, które realizowane jest przez wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schronisku. Cofnięcie zezwolenie na prowadzenie schroniska nie leży w interesie mieszkańców Miasta K., gdyż spowoduje to zamknięcie schroniska dla bezdomnych zwierząt, ale także zaprzestanie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Miasta, co jest przedmiotem zezwolenia. Bezdomne zwierzęta zostaną pozbawione opieki i pomocy ze strony ludzi, dlatego nie sposób się zgodzić z twierdzeniem Stowarzyszenia, że leży to w interesie społecznym. Dodatkowo Sąd podkreślił, że na obecnym etapie postępowania wskazana we wniosku Stowarzyszenia kwestia łamania zapisów zezwolenia dotyczącego obszaru działalności prowadzenia schroniska nie może mieć znaczenia, bowiem ocena zgodności funkcjonowania schroniska z udzielonym zezwoleniem na prowadzenie działalności dokonywana jest dopiero po wszczęciu postępowania, do którego w niniejszej sprawie nie doszło. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do argumentów skargi, co skutkowało błędnym przyjęciem, że niespełnione zostały przesłanki wymagane art. 31 K.p.a. dla wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy żądanie organizacji społecznej uzasadnione jest jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny i spełnienie obu tych kryteriów zostało przez Stowarzyszenie po wielokroć, obszernie i wnikliwie wykazane podczas całego toku postępowania, do których to argumentów Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku i co spowodowało, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem braki uzasadnienia w powyższym zakresie są tak znaczne, że uniemożliwiają dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania niniejszego orzeczenia; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc postanowienie to winno zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylone w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który to przepis został naruszony przez jego niezastosowanie. Uchybienia te, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy za wszczęciem postępowania z urzędu w przedmiocie obejmującym zezwolenie na prowadzenie schroniska dla zwierząt przemawiały cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny, czy też żadna z tych przesłanek nie zaistniała, a tym samym nie było podstaw do wszczynania z urzędu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niespełnione zostały przesłanki wymagane art. 31 K.p.a. dla wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia jego celami są: działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienia opieki (rozdział II § 1 pkt 1 Statutu), kształtowanie wśród społeczeństwa właściwego stosunku do zwierząt (rozdział II § 1 pkt 2 Statutu) oraz działanie w zakresie ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (rozdział II § 1 pkt 3 Statutu). Są to ogólne cele ww. Stowarzyszenia, bardziej szczegółowe cele Stowarzyszenia zostały zapisane w rozdziale II § 2 Statutu i zgodnie z nimi Stowarzyszenie zwalcza przejawy znęcania się nad zwierzętami, działa w ich obronie i niesie im pomoc, tworzy schroniska dla zwierząt oraz działa na rzecz tworzenia schronisk dla zwierząt (rozdział II § 2 pkt 1 i 4 Statutu). Z powyższych zapisów Statutu Stowarzyszenia wynika, że w przypadku, gdy wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia przez właściwy organ z urzędu postępowania w przedmiocie oceny zgodności z prawem wykonywania zezwolenia obejmującego prowadzenie schroniska dla zwierząt, to ta organizacja społeczna (Stowarzyszenie (...) zawarła w swoim Statucie cele, które uzasadniałyby wszczęcie takiego postępowania. Do takich należy zaliczyć w szczególności niesienie pomocy zwierzętom, tworzenie schronisk dla zwierząt oraz działanie na rzecz tworzenia schronisk dla zwierząt. Poprzez tak opisane działania Stowarzyszenie dąży do humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienia opieki. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 314/17, opub. w LEX nr 2457777). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie podziela to stanowisko. Sąd pierwszej instancji wymieniając niektóre z ww. celów Stowarzyszenia pominął ich ocenę jako spełniających przesłankę uzasadniającą wszczęcie postępowania. Nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny szerzej opisał inną przesłankę zawartą w Statucie Stowarzyszenia, zgodnie z którą jego celem było sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony środowiska. Mimo przytoczonej treści tego celu, Sąd pierwszej instancji uznał, że celem tym nie jest przestrzeganie przepisów i prawa w dziedzinie ochrony środowiska, ale sprawowanie nadzoru i kontroli nad organami samorządu terytorialnego. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę i jest błędne. Kontrola przestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska nie stanowi formy kontrolowania organów samorządu terytorialnego. Nie można podzielić i tego poglądu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skoro w uzasadnieniu swojego wniosku Stowarzyszenie wskazało na prowadzenie schroniska dla zwierząt z naruszeniem warunków zezwolenia, to już na tym etapie należy oceniać, czy takie naruszenie jest jednocześnie naruszeniem ustawy o ochronie zwierząt lub innych ustaw i na tej podstawie rozstrzygać, czy cele statutowe Stowarzyszenia mogą przemawiać za sposobem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a więc jeżeli cele statutowe danej organizacji i przedmiot postępowania są zbieżne. Przepis ten nie zawiera przesłanki wskazującej na wpływ celów statutowych na sposób rozstrzygania sprawy administracyjnej. Takie stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji jest zbyt rygorystyczne i nie znajduje podstawy w przytoczonym art. 31 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także i druga przesłanka zawarta w art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli przemawia za tym interes społeczny, została spełniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęte tego kryterium nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2016/16, opub. w LEX nr 2330026). Z kolei NSA w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/16, opub. w LEX nr 2505688 stwierdził, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Przytoczone poglądy orzecznictwa wyraźnie wskazują, że przesłanka interesu społecznego wymaga każdorazowej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowy pogląd organów administracyjnych, jakoby interes społeczny sprzeciwiał się wszczęciu w tej sprawie postępowania, ponieważ na skutek cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt żaden inny podmiot nie będzie takiej działalności prowadził, a same zwierzęta pozostaną bez opieki i pomocy ze strony ludzi. To stanowisko nie jest trafne. Zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie, że interes społeczny na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu nie może być oceniany przez pryzmat sposobu zakończenia postępowania. Organ administracyjny przed wszczęciem postępowania nie ma możliwości stwierdzenia, w jaki sposób nastąpi zakończenie takiego postępowania. Ponadto, co także trafnie podniosło Stowarzyszenie, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.) stanowi, że nawet w razie stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorcę warunków zezwolenia, organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków, a dopiero jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa zezwolenie bez odszkodowania. Tym samym nie można przesądzać, że jakiekolwiek naruszenie warunków zezwolenia spowoduje jego cofnięcie, a tym bardziej jest to nieuzasadnione przed wszczęciem postępowania w sprawie. Interes społeczny, który ma przemawiać za wszczęciem konkretnego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie może być utożsamiany tylko z reprezentacją społeczności lokalnej czy określonej grupy osób. Interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszane. Także zasadnym jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uchylenia wydanych w sprawie postanowień, a nie oddalenia skargi. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie kontrolowanego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Ponadto zaskarżony wyrok poddaje się sądowej kontroli, ponieważ zawarta w uzasadnieniu argumentacja umożliwia dokonanie oceny stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty uzasadniają uznanie skargi kasacyjnej za zasadną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 6 lipca 2016 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta (...) z dnia 16 maja 2016 r. znak (...) odmawiające wszczęcia postępowania z urzędu z wniosku Stowarzyszenia (...) z siedzibą w J. z dnia 12 października 2015 r. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyła się kwotą wynagrodzenia pełnomocnika za drugą instancję sądową w sprawie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). ----------------------- 8