II OSK 3649/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/18 w sprawie ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku I. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...]. Wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1026/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Z. na ww. decyzję GINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. oraz decyzję GINB z [...] marca 2016 r. NSA wskazał, że obszar na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest w miejscowym planie symbolem - 1 MNU. Zgodnie z planem obszar 1 MNU stanowi teren istniejących sześciu działek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej z usługami handlu i rzemiosła nieuciążliwego. Natomiast, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w tym z projektu budowlanego, sporny budynek został zaprojektowany jako wielorodzinny. Zatem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości z akt sprawy wynika, że zatwierdzony projekt budowlany decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 grudnia 1997 r. nr XL/267/97 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] i [...] w [...]. Natomiast brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z rozwiązaniami ww. prawa miejscowego, w sposób niebudzący wątpliwości nakazuje uznać tak wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę jako podjętą z kwalifikowanym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W sprawie zaszły więc wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...],[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił, że rozpoznawał sprawę w warunkach wynikającego z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17 GING uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. oraz stwierdzić nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji GINB odniósł się do pozostałej argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności, uznając ją za niezasadną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. i J. K. na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. wiązała GINB przy wydawaniu decyzji. NSA stwierdził natomiast, że w sprawie jednoznacznie ustalono, że sporna inwestycja znajduje się na nieruchomościach objętych planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] i [...] w [...]. Obszar, na którym położona jest działka inwestycyjna oznaczony jest symbolem - 1MNU, stanowiącym teren istniejących sześciu działek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej z usługami handlu i rzemiosła nieuciążliwego. Natomiast, z projektu budowlanego wynika, że sporny budynek został zaprojektowany jako wielorodzinny, co oznacza, że zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z postanowieniami ww. planu. Brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z rozwiązaniami planistycznym, w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości skutkuje uznaniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę została podjętą z kwalifikowanym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że GINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego mieści się w katalogu art. 138 k.p.a. Uchylając bowiem decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., wydaną w postępowaniu nieważnościowym, rozpoznał jednocześnie sprawę co do jej istoty. W skardze kasacyjnej G. i J. K. zarzucili wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu nie mieszczące się w katalogu art. 138 k.p.a., którym jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe zastosowanie przez organ sankcji nieważności, podczas gdy organ winien ograniczyć się do rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ odwoławczy wydał prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie, co w rezultacie skutkowało oddaleniem skargi. Rozstrzygnięcie GINB zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nie mieści się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty i każde inne rozstrzygnięcie aniżeli przewidziane tym przepisem jest niedopuszczalne. Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza w szczególności możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności, organ odwoławczy - w zależności od rodzaju stwierdzonej wady - wydaje decyzję o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie bądź o uchyleniu decyzji i rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uznaniu za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy sankcji nieważności, podczas gdy organ winien ograniczyć się do rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Organ administracji publicznej rozpoznający odwołanie od decyzji organu instancji nie jest kompetentny do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, przy czym przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji. Zastosowanie zaś sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. Z. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, niedostrzegając naruszenia przez GINB art. 138 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy nie mieści się w katalogu wskazanym w tym przepisie. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie nie jest prawidłowe, może on zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji. Zastosowanie tego przepisu uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji właśnie po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. Granice rozpoznania sprawy wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Jednocześnie mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących uprawnień organu odwoławczego w zakresie możliwości reformatoryjnego orzekania w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest wyłączone w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 309/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej, jakoby rozstrzygnięcie GINB wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB ponownie rozpoznając sprawę związany był oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. W wyroku tym zostało jednoznacznie przesądzone, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, GINB obowiązany był zatem do uchylenia decyzji Wojewody i orzeczenia co do istoty sprawy. Istotą sprawy było natomiast zagadnienie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji w pełni prawidłowo oddalił skargę, a skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.