II OSK 365/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za dnia 19 października 2004r., sygn. akt I SA/Wa 1078/04 odrzucające skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia 5 czerwca 2004r. Z. W. wniósł w imieniu T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W piśmie z dnia 22 lipca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wykonując zarządzenie Przewodniczącego Wydziału wezwał Z. W. do dostarczenia pełnomocnictwa do reprezentowania T. K. Po wykonaniu zarządzenia przez Z. W. Sąd pismem z dnia 6 sierpnia 2004r. wezwał go do wskazania jaki stopień pokrewieństwa łączy go z T. K. W odpowiedzi na to w piśmie z dnia 23 sierpnia 2004r. Z. W. wskazał, że prawo do reprezentowania skarżącego w postępowaniu ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego wywodzi z art. 96 Kodeksu cywilnego, który stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Postanowieniem z dnia 19 października 2004r. (sygn. akt I SA/WA 1078/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że skarga została wniesiona po upływie terminu, a nadto przez osobę, która nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego. W skardze kasacyjnej z dnia 8 grudnia 2004r. złożonej na powyższe orzeczenie odrzucające skargę T. K. zarzuca mu niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 2 pkt 2 ppsa i naruszenie art. 53 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie, że doszło do nie zachowania 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazuje, że w piśmie z dnia 31 marca 2004r. (wysłane 1 kwietnia 2004r.) T. K. wniósł o uzupełnienie przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...], która została doręczona jego pełnomocnikowi w dniu 20 marca 2004r. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 5 maja 2004r. (otrzymane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 8 maja 2005r.) odmówił uzupełnienia swojej decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego w dniu w dniu 18 maja 2004r. wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego ponownie z wnioskiem o uzupełnienie wydanej przez ten Organ decyzji z dnia [...], poprzez wydanie formalnego postanowienia, który do dnia wniesienia skargi na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie został rozpatrzony. Zdaniem skarżącego termin do dnia wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] winien być liczony od dnia otrzymania przez skarżącego powołanego wyżej pisma tego Organu z dnia 5 maja 2004r. odmawiającego uzupełnienia decyzji z dnia [...], czyli od dnia 8 maja 2004r. W takim wypadku wniesienie skargi 6 czerwca 2004r. nastąpiło w terminie i nie było konieczne składanie na podstawie art. 87 ppsa wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarżący zauważył także, że pismo z dnia maja 2004r. odmawiające uzupełnienia decyzji nie zawierało pouczenia o sposobie liczenia 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi. Zaskarżanemu orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzuca także niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez błędną wykładnię art. 35 § 1 ppsa i odmowę uznania przez Sąd I instancji pełnomocnictwa udzielonego w dniu 3 maja 2004r. Z. W. przez skarżącego do sporządzenia i wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...]. Możliwość sporządzenia i wniesienia skargi przez Z. W. w imieniu T. K. wynika z regulacji art. 96 Kodeksu cywilnego, który stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 1 ppsa. Skoro Z. W. mógł reprezentować skarżącego w postępowaniu przed organami administracji - był przekonany, że może także sporządzić i wnieść w imieniu T. K. skargę na decyzję wydaną w tym postępowaniu administracyjnym. Skarżący podnosi, że tak w decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...], jak i w piśmie z dnia 5 maja 2004r. nie został pouczony o tym kto może zaskarżyć decyzję kończącą postępowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z brzmienia art. 35 § 1 ppsa pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowo - administracyjnym może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Wyliczenie to obejmuje także wykonanie takich czynności jak sporządzenie i wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu administracji. Z powołanego przepisu wynika, że pełnomocnikami w postępowaniu sądowym ze skargi na rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji mogą być tylko osoby, które zostały wymienione w określonym tym przepisem zamkniętym katalogu uprawnionych do reprezentacji. Zatem osoba inna niż profesjonalny pełnomocnik, krewny czy małżonek lub osoba pozostająca w stosunku przysposobienia ze stroną lub uczestnikiem postępowania nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowo – administracyjnym. Słusznie więc Sąd I instancji w zaskarżanym rozstrzygnięciu, po dokonaniu ustaleń, że Z. W. nie jest żadną z osób uprawnionych do reprezentowania skarżącego na podstawie powołanego art. 35 § 1 ppsa stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez niego skargi i na tej podstawie dokonał jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Na podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu okoliczność, że Z. W. reprezentował skarżącego w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżana decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Postępowanie sądowo – administracyjne jest bowiem postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego, w którym została wydana powołana wyżej decyzja ostateczna Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Tok tych postępowań jest regulowany innymi ustawami: postępowanie administracyjne – Kodeksem postępowania administracyjnego, postępowanie sądowo – administracyjne – ppsa. Ustawy te w odmienny sposób regulują krąg osób uprawnionych do reprezentowania stron i uczestników w postępowaniu, zatem nie ma miejsca sytuacja, w której pełnomocnik z postępowania administracyjnego winien być dopuszczony do reprezentowania strony w następującym po nim postępowaniu sądowym. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 33 dopuszcza bowiem stosunkowo szeroki krąg osób do uczestnictwa w sprawie w charakterze pełnomocnika strony lub uczestnika postępowania (może być to każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych), podczas gdy ppsa nie daje takiej możliwości osobom innym niż wymienione w wąskim, zamkniętym katalogu zawartym w art. 35 § 1 tej ustawy. Z tych też względów Z. W. jako osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych mógł reprezentować skarżącego w postępowaniu administracyjnym, ale wobec faktu, że jest osobą spoza katalogu wskazanego w art. 35 § 1 ppsa nie może być pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji wydanej przez organ administracji. Uprawnienie do reprezentowania strony w postępowaniu sądowo – administracyjnym nie może być wywodzone, jak to czyni skarżący, z brzmienia art. 96 Kodeksu cywilnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżanym orzeczeniu regulacja ta nie jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 1 ppsa ustanawiającego krąg osób, które mogą występować w charakterze pełnomocnika w takim postępowaniu. Art. 96 Kodeksu cywilnego określa bowiem jedynie podstawy umocowania do działania w cudzym imieniu, wyliczając przedstawicielstwo ustawowe i oświadczenie reprezentowanego, czyli pełnomocnictwo. Nie może być więc odczytywany jako stwarzający możliwość do zastępowania mocodawcy przez wskazanego pełnomocnika w każdym postępowaniu, wbrew regulującym je przepisom. Powoływana przez skarżącego okoliczność braku pouczenia przez organ administracji w zaskarżanej decyzji i piśmie odmawiającym jej uzupełnienia kto może wnieść skargę na tą decyzję także nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżanego postanowienia odrzucającego skargę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać jedynie pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Organ administracji nie miał więc obowiązku poinformowania strony o tym, kto może wnieść skargę na wydane przez ten organ orzeczenie. Nie ma więc miejsca wymieniona w art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność błędnego pouczenia przez organ administracji, która mogłaby stanowić podstawę nie obarczania skarżącego skutkami niewłaściwie wniesionej skargi i nadania jej biegu, pomimo wniesienia przez osobę nieuprawnioną. Zgodzić się jednak należy z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami dotyczącymi niewłaściwego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybienia terminu do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 111§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia przez stronę z żądaniem uzupełnienia decyzji termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Skoro odpowiedź organu administracji na żądanie skarżącego dotyczące uzupełnienia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 maja 2004r. (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy) to skargę nadaną w urzędzie pocztowym w dniu 6 czerwca 2004r. należy uznać za wniesioną przed upływem 30 – dniowego terminu ustawowego. Należy zauważyć, że brzmienie art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego skutku w postaci liczenia terminu od dnia uzyskania odpowiedzi na wniosek o zmianę rozstrzygnięcia nie uzależnia od sposobu, czy prawidłowości jego rozpoznania przez organ administracji. Nie ma więc w tym wypadku znaczenia, czy odmawiając uzupełnienia rozstrzygnięcia organ ten wydał postanowienie (zgodnie z przepisami prawa), czy o niemożności uzupełnienia decyzji poinformował strony pismem. Datą, od której liczony jest termin do wniesienia skargi jest więc dzień doręczenia stronie jakiejkolwiek odpowiedzi na jej wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia, które zamierza zaskarżyć. Uzasadnienie zaskarżanego rozstrzygnięcia w części wskazującej jako podstawę odrzucenia skargi uchybienie terminu do jej wniesienia jest więc niezgodne z prawem. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.