II OSK 3650/18

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 586/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 586/18, na skutek skargi [....] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] marca 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 7.604 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] do celów prowadzenia prób hydraulicznych, uchylił zaskarżoną decyzję. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Marszałka Województwa [...] [...] listopada 2017 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na jego podstawie z rzeki [...], w wysokości 300 m³/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,083333 m³/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość możliwej do pobrania wody powierzchniowej, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0,083333, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnego poboru wody wyrażonego w m³/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 7 lutego 2018 r. i reklamacją skarżącego. Skarżący w skardze przede wszystkim twierdził, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 7 dni przeznaczonych w jednym roku, jak wynika jego zdaniem z operatu wodnoprawnego, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r., na pobór wód powierzchniowych. Podniósł, oprócz naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, zarzut błędnej wykładni art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji niezgodnie z prawem przyjął do ustalenia opłaty stałej maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. wyrażoną w m³/h. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, natomiast jednostkową stawkę opłaty określa § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sąd wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r., którym udzielono skarżącemu zezwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych z rzeki [...] do celów przeprowadzenia prób hydraulicznych i wykonania przewiertów na trasie projektowanego gazociągu, określono maksymalny limit godzinowy (Qmax.h = 300 m³/h), średni limit dzienny (Qśr.d = 4.800 m³/d) oraz maksymalny limit roczny (Qmax.rok = 30.000 m³/rok). Oznacza to, w ocenie Sądu, że dla prawidłowego ustalenia wysokości tego parametru należy ustalić w metrach sześciennych na sekundę maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 271 ust. 3 Prawa wodnego nie jest wprost powiedziane, czy chodzi o maksymalną wartość roczną, czy też maksymalną wartość godzinową. Konieczne jest zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonanie wykładni tego przepisu, czego organ administracji nie uczynił ani w informacji rocznej, ani w zaskarżonej decyzji. Przy czym Sąd wskazał, że maksymalna roczna wartość poboru wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 30.000 m³. Gdyby jednak – jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji – obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny pobór wody) poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego (300 m³) przez liczbę godzin w ciągu doby (24) i liczbę dni w roku (365), to uzyska się 2.628.000 m³. Taka ilość wody, w ocenie Sądu, nie może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta ponad osiemdziesięciokrotnie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ administracji, nie wyjaśniając podstaw takiego stanowiska, przyjął niewłaściwy wskaźnik, jako podstawę obliczenia jednego z parametrów opłaty stałej. W ten sposób naruszył nie tylko art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, znacznie zawyżając należną opłatę za usługi wodne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego mowa jest o "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Kluczowa jest zatem "treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity roczne, na podstawie których wylicza się ilość wody w m³/s. Nie jest istotne faktyczne zużycie, lecz maksymalna ilość wody, która zgodnie z pozwoleniem może być pobrana". Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem stanowisko organu administracji dotyczące liczby dni przyjętej do ustalenia opłaty stałej, mianowicie 365, a nie 7, jak wnosił skarżący. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien określić opłatę stałą przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, maksymalną wartość roczną, a nie godzinową pobieranej wody. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych powinna być maksymalna wartość roczna (m³/rok), wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego, a nie godzinowa (m³/h), pomimo, że z treści art. 271 ust. 3 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (m³/s), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wód w m³/h, a nie maksymalny roczny pobór wody, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego polegające na tym, że uchylono zaskarżoną decyzję, mimo że została ona wydana zgodnie z powołanym przepisem Prawa wodnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że uchylono zaskarżoną decyzję pomimo "braku naruszenia przepisów postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podstawy prawnej decyzji z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli"; zdaniem organu administracji, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wód powierzchniowych, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej niż w m³/s, tj. w m³/h, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i przeliczyć ją na m³/s. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne, niezależnie od tego, czy dotyczą prawa materialnego czy przepisów postępowania, sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni i następnie zastosowania art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.). Wykładnia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m³/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m³ na godzinę i m³ na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m³/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażonej w m³/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania należy przeliczyć na m³/s. Użyte w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego sformułowanie "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m³/s. Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. NSA rozpoznający sprawę podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że do ustalenia opłaty stałej, ustalanej – jak wynika z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego - raz na rok, należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania w ciągu roku, nie zaś maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażoną w m³/h. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawiało to, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem uprawnienia o określonych parametrach i nie sposób pominąć argumentu, że w ciągu roku, za który ustalono opłatę stałą, skarżący nie jest uprawniony do pobrania wody powierzchniowej w ilości odpowiadającej iloczynowi wartości wyrażonej w m³/h i liczbie godzin w roku. W ocenie NSA, wartości wyrażone w m³/h uwzględniały największą ilość wody powierzchniowej, jaka jest możliwa do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Największa możliwa ilość wody powierzchniowej możliwa do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. została wyrażona w m³/rok. W ocenie NSA, opłata stała nie zależy od rzeczywistej ilości pobranej wody powierzchniowej. Korzystający z pozwolenia wodnoprawnego jest bowiem uprawniony do pobrania w ciągu roku wód powierzchniowych w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, co nie oznacza, że taką ilość rzeczywiście pobiera. W ocenie NSA, wątpliwości interpretacyjne istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji dotyczące art. 271 ust. 3 Prawa wodnego organ administracji powinien rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. powinien mieć w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a. Obliczenia matematyczne, konieczne w celu zastosowania powołanych przepisów, potwierdzają, że korzystniejsze jest dla skarżącego przeliczenie na m³/s określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. maksymalnej ilości pobranej wody powierzchniowej wyrażonej w m³ na rok, a nie w m³ na godzinę. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.