II OSK 3798/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 410/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 stycznia 2018 r. znak: ... w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 410/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 stycznia 2018 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w: a) art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717; dalej: u.p.z.p.), przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez stwierdzenie, że fakt legitymowania się przez skarżącego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 maja 2012 r. znak: ..., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie miało w niniejszej sprawie znaczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu i jego właściwe zastosowanie powinno skutkować stwierdzeniem zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, b) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie bezczynność dowodowa skarżącego wyłączała obowiązek przeprowadzenia przez organy administracji publicznej niezbędnego postępowania dowodowego mającego ustalić zaistnienie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższego przepisów w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, b) naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. przez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji wygaśnięcia decyzji z 25 października 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej całkowicie niezasadnie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie zaznaczył, że z przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika zasada pierwszeństwa ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakcentował, że wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w trybie wymienionego przepisu nie następuje w każdej sytuacji, gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Sąd Wojewódzki odniósł się również w uzasadnieniu wyroku do treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym negatywną przesłanką dla wygaszenia decyzji stanowi uzyskanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., skoro cały teren objęty decyzją z 25 października 2010 r. o warunkach zabudowy jest położony na obszarze przeznaczonym w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy z zakazem wznoszenia nowej zabudowy. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miało to, że wygaszoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, budowę odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej oraz oznaczonego odcinka drogi i zjazdu. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że dla oceny legalności kontrolowanych decyzji podstawowe znaczenie miała okoliczność, iż budowa budynków mieszkalnych – jako zasadniczy przedmiot decyzji o warunkach zabudowy – pozostaje w sprzeczności z zakazem wznoszenia nowych budynków na terenach rolniczych, oznaczonych w planie symbolem R.5. W konsekwencji na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą ujawniona przez skarżącego – na etapie postępowania sądowego – okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę z 25 maja 2012 r. nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczyła tylko budowy odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej oraz zjazdu, stanowiących infrastrukturę mającą służyć obsłudze planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W tym aspekcie na uwzględnienie zasługiwały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę, w których Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zbędne byłoby pozostawienie w obrocie decyzji z 25 października 2010 r. w części ustalającej warunki zabudowy dla infrastruktury drogowej, w sytuacji gdy w świetle uchwalonego planu nie jest dopuszczalna budowa budynków mieszkalnych. W takim stanie sprawy należało uznać, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr ... z 25 maja 2012 r. w zakresie dotyczącym wyłącznie infrastruktury drogowej towarzyszącej zabudowie kubaturowej, nie był przeszkodą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 25 października 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, której zasadnicza część w postaci budynków mieszkalnych nie może być realizowana z uwagi na sprzeczność z ustaleniami uchwalonego planu. Zauważyć należy, że sytuacja byłaby odmienna gdyby pozwolenie na budowę dotyczyło przykładowo jednego z dwóch zaplanowanych budynków mieszkalnych, wówczas wygaszenie w całości decyzji o warunkach zabudowy byłoby wadliwe. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że uchwalenie planu miejscowego skutkowało bezprzedmiotowością decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wraz z uzupełniającą infrastrukturą drogową, co warunkowało stwierdzenie jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym pozostały trzy inne decyzje o warunkach zabudowy powołane w decyzji z 25 maja 2012 r., a zatem wygaszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie naruszyło praw skarżącego wynikających z uzyskanego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne z punktów 1 i 2, w zakresie odnoszącym się do art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Nietrafnie podniesiono również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uchybiono wymogom wymienionych przepisów w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, ze brak ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym faktu wydania decyzji nr ... z 25 maja 2012 r. nie mógł obciążać wyłącznie organów obu instancji, skoro od początku postępowania skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, którego obowiązkiem było zgłoszenie dowodu, mającego znaczenie dla ochrony interesu strony. Zasadnie Sąd Wojewódzki odwołał się do stanowiska utrwalonego w orzecznictwie, że organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, w szczególności powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie pełnomocnik, zarzucając wadliwość działania organów, jednocześnie nie wyjaśnił z jakich przyczyn on sam nie powołał w odwołaniu oraz w postępowaniu drugoinstancyjnym okoliczności uzyskania przez stronę decyzji nr ... z 25 maja 2012 r., a uczynił to dopiero w skardze. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.