II OSK 382/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 260/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 października 2008 r., którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] grudnia 2007 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z [...] października 2007 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy Węgierska Górka decyzją z [...] kwietnia 1995 r. udzielił skarżącemu J. S. pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] w C. z modernizacją poddasza oraz przebudowę budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w tej miejscowości. Pismem z dnia 22 października 2005 r. ośmioro mieszkańców ul. [...] w C. zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu o swoich wątpliwościach, co do zgodności z prawem budowy prowadzonej przez J. S. na działce nr [...]. Po wszczęciu postępowania w sprawie (zawiadomienie z dnia 1 marca 2006 r.) i przeprowadzeniu oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego i przebudową budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] (nr [...] przed podziałem) w C., ustalając, że były one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Na postanowienie to nie zostało złożone zażalenie. Następnie decyzją z dnia 11 maja 2006 r., organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na skarżącego J. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (zwłaszcza zarządcą drogi) i określił termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 lipca 2006 r. Od tej decyzji także nie zostało złożone odwołanie. Projekt zamienny został przez skarżącego złożony przy piśmie z dnia 16 lutego 2007 r. [...] kwietnia 2007 r. Starosta Żywiecki, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Wójta Gminy Węgierska Górka z dnia [...] kwietnia 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na skutek odwołania J. W. decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i warunków technicznych, które dopuszczają lokalizację budynków w odległości minimum 1,5 m od granicy, a w samej granicy w szczególnych wypadkach, które zdaniem organu w sprawie nie zaistniały. W związku z tym organ odwoławczy zalecił ponowną analizę usytuowania obiektu gospodarczego, położonego zgodnie z zatwierdzonym projektem na granicy działki oraz rozbudowanego budynku mieszkalnego (klatka schodowa) położonego w odległości 93 cm od granicy. Ponownie orzekając w sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po raz drugi zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu podał, że budynek mieszkalny istniał już w 1982 roku, a realizowana rozbudowa klatki schodowej do budynku w odległości 93 cm od granicy działki jest zgodna z dotychczasową, istniejącą od 25 lat, linią zabudowy. Natomiast wymiary budynku inwentarskiego-składowego (gospodarczego) zostały zmniejszone w stosunku do projektu pierwotnego, co poprawiło warunki korzystania z ul. [...]. Wyjaśniono, że odstąpiono od uzgodnienia lokalizacji inwestycji z zarządcą ul. [...], to jest Wójtem Gminy Węgierska Górka, ponieważ organ ten zatwierdził pierwotny - mniej korzystny z punktu widzenia użytkowania ul. [...] - plan zagospodarowania działki. W ponownym odwołaniu J. W. zarzuciła powtórne zatwierdzenie projektu zamiennego, który nie odpowiada przepisom Prawa budowlanego, w szczególności akcentując zawężenie przez rozbudowę ul. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego projekt zamienny został wykonany z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, a mianowicie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, że budynek gospodarczy zgodnie z projektem zamiennym został usytuowany w sposób naruszający art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a lokalizacja nowej przybudówki (klatki schodowej) w odległości 93 cm od granic działki obowiązujące warunki techniczne. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie obiekty budowlane powstałe w następstwie obecnie prowadzonych robót budowlanych muszą spełniać aktualne przepisy. Wskazano także na konieczność udokumentowania w aktach sprawy stosownym dokumentem charakteru ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jego ocenie decyzja ta narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych a także art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 7 Prawa budowlanego przez ustalenie, że jego inwestycja nie została odpowiednio usytuowana na działce. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do projektu zamiennego mają zastosowanie przepisy dotyczące projektu budowlanego, a więc także art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, z którego wynika ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania wymaganych uzgodnień. Uznał, że ocena robót budowlanych pod kątem zgodności z prawem winna być dokonana z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego. Zaakceptował też konieczność uzyskania uzgodnienia projektu zamiennego z zarządcą ul. [...], przy czym wskazał, że określenie zarządcy jest zależne od charakteru drogi oraz że wydanie pierwotnego pozwolenia na budowę przez Wójta Gminy Węgierska Górka nie zwalnia z obowiązku uzyskania tego uzgodnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, bez wystarczającej podstawy w aktach sprawy, że inwestycja, której dotyczy sprawa, może naruszać interesy osób trzecich oraz że jej usytuowanie jest sprzeczne z przepisami prawa, - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, w szczególności przez uznanie, iż konieczne było uzgodnienie inwestycji skarżącego z zarządcą drogi. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że inwestycja realizowana przez skarżącego nie narusza interesów osób trzecich, gdyż jest wykonywana na nieruchomości stanowiącej jego własność oraz w odpowiednich odległościach od nieruchomości stanowiących własność osób prywatnych. Jeżeli zaś chodzi o ul. Wiosenną, to stwierdzono, iż inwestycja ta nie ogranicza korzystania z tej drogi, gdyż nieruchomości te są oddzielone ogrodzeniem i roboty budowlane nie są wykonywane poza ogrodzeniem. Podniesiono, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym możliwe jest sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli w uwagi na jej rozmiary nie jest możliwe zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Stwierdzono, że sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż działka skarżącego jest zbyt wąska, aby zachować wymagane odległości od ul. [...]. Zakwestionowano przy tym status ul. [...] jako drogi publicznej, wskazując, że nie ma ona uregulowanego stanu prawnego i winna być w związku z tym traktowana jak "zwykła działka ewidencyjna". W motywach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet gdyby ul. [...] była drogą publiczną, to usytuowanie budynków skarżącego zostało uzgodnione z jej zarządcą poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wójta Gminy Węgierska Górka, czyli jej zarządcę. Wobec tego, jak wywiedziono, nie było konieczne ponowne uzgadnianie ich usytuowania z zarządcą drogi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe zagadnienie w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy konieczne jest uzgodnienie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych z zarządcą ulicy [...]. Zajęte w tej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Takie uzgodnienie jest konieczne (o ile oczywiście zostanie wyjaśniona kwestia statusu ulicy [...]). W rozpoznawanej sprawie inwestor (skarżący) w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawo przewiduje w takiej sytuacji przeprowadzenie tak zwanego postępowania naprawczego, którego istotą jest ustalenie, jakie roboty budowlane zostały dotychczas wykonane i jakie jeszcze czynności i roboty budowlane należy wykonać, aby dokończyć inwestycję w sposób zgodny z prawem. W tym celu prawo umożliwia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Do tego projektu zamiennego, w zakresie zmian, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Z art. 33 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Oznacza to, że przed złożeniem projektu budowlanego należy uzyskać wskazane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Stosując ten przepis odpowiednio do projektu zamiennego należy przyjąć, że również przed złożeniem tego projektu należy uzyskać opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, przy czym w zakresie zmian dokonanych przez inwestora w stosunku do zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zmiany w stosunku do zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z [...] kwietnia 1985 r. projektu budowlanego dotyczyły m.in. tej części przebudowywanych przez skarżącego budynków, które znajdowały się od strony ulicy [...], przy czym już w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, były one usytuowane w sposób, który nie był zgodny z odległościami określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Jak wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, takie usytuowanie jest dopuszczalne wyłącznie przy drogach innych niż autostrady i drogi ekspresowe i za zgodą zarządcy drogi. Zatem, skoro skarżący usytuował budynki w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych od ulicy [...] i odstąpił od zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 1995 r. projektu budowlanego w zakresie tego usytuowania, to przed złożeniem projektu zamiennego był zobowiązany (o ile ulica [...] jest drogą publiczną) uzyskać zgodę zarządcy drogi na takie usytuowanie. Dla ustalenia, że przed złożeniem projektu budowlanego zamiennego konieczne jest uzyskanie zgody zarządcy drogi nie jest istotne, jaki wpływ ma odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego na odległość, w jakiej budynki skarżącego są usytuowane od ulicy [...]. Wystarczy ustalenie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczy (jest w zakresie) tego usytuowania. Do zarządcy drogi należy bowiem ocena, jaki wpływ na korzystanie z drogi mają roboty budowlane, które przez inwestora zostały faktycznie wykonane. Z tego też względu nie ma znaczenia zgoda na usytuowanie wydana na potrzeby zatwierdzenia projektu budowlanego, od którego w sposób istotny inwestor odstąpił. Należy podkreślić, że do istoty postępowania naprawczego przeprowadzanego w razie istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego należy ocena dokonanych zmian. Jeżeli więc te zmiany dotyczą usytuowania budynku w stosunku do drogi publicznej, to obecny zarządca drogi musi mieć możliwość ich oceny pod kątem przysługujących mu kompetencji, a więc pod kątem ochrony zarządzanej drogi publicznej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że – jak wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgoda na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziano w art. 43 ust. 1 tej ustawy może być wydana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. A więc wszystkie te okoliczności, które zdaniem skarżącego przemawiają za tym, aby mógł on usytuować swoje budynki, tak jak je usytuował, należy przedstawić zarządcy drogi w postępowaniu zmierzającym do wydania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziano w art. 43 ust. 1. Jest oczywiste, że postępowanie to jest uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż odmowa wydania zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 38 ust. 2 zdanie ostatnie w zw. z art. 43 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy o drogach publicznych). Skarżący będzie mógł w nim więc wziąć udział i przedstawić swoje racje, a w razie niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia odwołać się do organu drugiej instancji i ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono też, że ulica [...] nie ma statusu drogi publicznej. W związku z tym należy wskazać, że jednym z powodów uchylenia zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność ustalenia charakteru ulicy [...] i jej zarządcy. Ten argument został przez Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptowany. Rzeczywiście do tej pory w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono czy ulica [...] jest w istocie drogą publiczną, a jeżeli tak, to jakiej kategorii i, co za tym idzie, kto jest jej zarządcą. Te ustalenia muszą poprzedzać nałożenie na skarżącego obowiązku uzyskania zgody zarządcy drogi na usytuowanie jego budynków w odległościach mniejszych niż określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyby się okazało, że ulica [...] nie jest drogą publiczną, to oczywiście zgoda zarządcy drogi nie będzie wymagana. Nie wpływa to jednakże na zasadność skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę od decyzji, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jak już wskazano, m.in. dlatego że nie wyjaśniono statusu ulicy [...]. Z tych względów zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest zasadny. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), to należy wskazać, że nie ma znaczenia czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane naruszają interes osób trzecich. Istotne jest, że przy ich wykonywaniu skarżący w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ten fakt był przyczyną podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych i dokończenia inwestycji. Do podjęcia tych czynności organ nadzoru budowlanego był przy tym zobowiązany z urzędu. To, że uczynił to na skutek interwencji mieszkańców wsi nie ma więc znaczenia. Jeżeli zaś chodzi o podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wadliwe jakoby ustalenie, że usytuowanie budynków skarżącego jest sprzeczne z przepisami prawa, to należy zwrócić uwagę, że ta kwestia w sprawie nie została przesądzona, gdyż przedmiotem skargi przed Sądem pierwszej instancji była decyzja, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestycja skarżącego może zostać uznana za zgodną z prawem, jeżeli skarżący wykona nałożone na niego obowiązki. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.