II OSK 395/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 686/09 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 686/09, oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż Prezydent Miasta Szczecin decyzją Nr [...], z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 – ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 tejże ustawy, ustalił na rzecz M. J. warunki zabudowy dla terenu inwestycyjnego położonego przy ul. Nauczycielskiej w Szczecinie, stanowiącego działkę Nr [...] z obrębu [...] oraz dla części działki Nr (dr) z obrębu [...]. Inwestycją objęta jest budowa jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego z garażem wraz z budową obiektów infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu niezbędnych do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W decyzji ustalono linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Nauczycielskiej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W. - właściciel sąsiedniej działki Nr [...]. W odwołaniu oświadczył on, "że nie wyraża zgody na budowę domu z garażem, gdyż wniosek dotyczył tylko budowy domu; nie wyraża również zgody na wyznaczoną w decyzji obowiązującą linię zabudowy, gdyż bezpośrednie sąsiedztwo to dz. Nr [...] i [...] z odległościami 18 m i 15 m i organ bezprawnie oparł się na przepisach ustawy o drogach publicznych, zamiast wyznaczenia tej linii zgodnie z ustawą co do kontynuacji i przepisami Rozporządzenia". Ponadto w piśmie z dnia 6 marca 2009 r. złożonym w postępowaniu odwoławczym R. W. podał, że część terenu inwestycyjnego przebiega przez Jego nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust.1, art. 61, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu, powołując się na art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Z przepisu art. 63 ust. 2 tej ustawy wynika, iż "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". W związku z tym na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ orzekający nie bada praw własnościowych do terenu, ani też na etapie tego postępowania nie jest wymagana zgoda sąsiadów na planowane zamierzenie, ani nawet zgoda współwłaścicieli terenu. Decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego terenu (art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy). Zatem w oparciu o przedstawioną powyżej regulację prawną zgoda odwołującego na planowaną inwestycję nie jest wymagana. Za bezzasadny uznał przedstawiony w odwołaniu zarzut, iż wniosek dotyczy tylko budowy domu mieszkalnego. W charakterystyce do wniosku i załącznikach inwestor wprost określa, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa domu jednorodzinnego z garażem. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego ustalenia obowiązującej linii zabudowy organ wskazał, że § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi, że "dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Taką analizę w sprawie przeprowadzono i organ podzielił zamieszczone w niej wywody uzasadniające przyjęcie wskazanej linii zabudowy, gdyż zabudowa w tym terenie ma charakter uskokowy. Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożył R. W. zarzucając, iż Prezydent Miasta Szczecin w sposób niezgodny z wnioskiem rozszerzył zakres inwestycji ustalając warunki zabudowy dla domu i garażu, mimo że we wniosku była mowa jedynie o budowie domu jednorodzinnego z poddaszem użytkowym. Zakwestionował nadto prawidłowość wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy w odległości 8 m od krawędzi drogi. Zdaniem skarżącego ustalenie linii zabudowy w tej odległości nie znajduje oparcia w analizie zabudowy obszaru, gdyż linia zabudowy sąsiednich działek wynosi 18 m i 15 m. Zarzucił, że organ I instancji nie uwzględniając jego sugestii odnoszącej się do usytuowania linii zabudowy ograniczył jego prawo strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Ponadto całe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny i nieprawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę R. W. za bezzasadną, bowiem w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r. odwołał się do brzmienia art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który reguluje zasady gospodarowania przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia tamże sprecyzowanych pięciu warunków, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona przez organy administracji analiza w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym doprowadziła do trafnego ustalenia, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej - ul. Nauczycielskiej) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (domu jednorodzinnego wolnostojącego) w zakresie kontynuacji funkcji. Cechy nowej zabudowy oraz szczegółowy sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy zamieścić opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenia obiektów budowlanych. Przedstawienie tych danych musi mieć prócz formy opisowej także część graficzną. Wniosek powinien zawierać projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem. W ocenie Sądu I instancji brak wskazania na samym druku wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie, iż zamiar budowy dotyczy również garaż, nie przesądza o tym, że planowana inwestycja go nie obejmuje, skoro wynika to z części opisowej i graficznej wniosku. Przyjąć należało więc, że przedmiotem wniosku jest żądanie ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą. Natomiast linia zabudowy w obszarze analizowanym po obu stronach ul. Nauczycielskiej jest chaotyczna. Budynki usytuowane najbliżej pasa drogowego nie tworzą regularnej pierzei. Sąsiednie budynki są usytuowane w różnych odległościach, skośnie (Nauczycielska 7 i Nauczycielska 5) i nie tworzą jednej linii zabudowy. Wysunięcie nowej zabudowy w stosunku do budynków znajdujących się na działkach bezpośrednio przyległych do wnioskowanego terenu (Nauczycielskiej 7 i Nauczycielskiej 9) – wytworzy pewien harmonijny układ zabudowy o uskokowym, powtarzającym się przebiegu. Zdaniem Sądu organ wyznaczając takie usytuowanie obowiązującej linii nowej zabudowy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, które nie budzi zastrzeżeń i zgodne jest z treścią § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak też z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nadto uwzględnia częściową zabudowę działki inwestorki i słup czynnej napowietrznej sieci elektroenergetycznej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego Sąd po dokonaniu analizy akt administracyjnych stwierdził, że skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu. Nieuwzględnienie wniosków i zarzutów skarżącego nie jest równoznaczne z naruszeniem jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co sugeruje skarżący. Przy braku innych okoliczności mogących podważyć legalność zaskarżonej decyzji, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł R. W.. Domagając się jego uchylenia i rozpoznania sprawy, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 52 ust. 2 pkt 2b w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu jednorodzinnego z garażem, podczas gdy wniosek dotyczył tylko budowy domu, 2. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżącego o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie rozszerzania wniosku, art. 73 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie skorzystania przez skarżącego z uregulowanego w nim uprawnienia. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej w toku postępowania administracyjnego możliwa jest zmiana zamierzenia inwestycyjnego objętego pierwotnym wnioskiem jedynie poprzez jego modyfikację, której inicjatorem może być wnioskodawca lub organ. W rozpoznawanej sprawie wniosek nie został zmodyfikowany, a wydana decyzja o warunkach zabudowy objęła również garaż, o którym nie było mowy we wniosku. Poza tym nie jest możliwe rozszerzenie wniosku o nowy obiekt, jak to miało w tej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. Również wyznaczenie nowej linii zabudowy odbyło się z uchybieniem § 4 ust. 1 wspomnianego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż linia ta nie stanowi przedłużenia istniejącej już na działkach sąsiednich linii zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, przy czym jej istotną wadą jest brak wyraźnego określenia formy naruszenia prawa materialnego, a więc czy polega ono na niewłaściwym zastosowaniu, czy błędnej wykładni wskazanych w jej treści przepisów, jak też brak stwierdzenia czy podniesione naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem utrwalone jest już orzecznictwo, wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do dokonywania w tej materii samodzielnych ustaleń, czy domyślania się intencji skarżącego kasacyjnie, jeżeli nie da się wywieść tych kwestii z treści całej skargi kasacyjnej. Zatem rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, godzi się podnieść, że brak powiązania ich z ewentualnym wpływem na wynik sprawy, skutkuje uznaniem ich za chybione. Zresztą zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogą być adresowane tylko do organów administracyjnych, gdyż sądy administracyjne tych przepisów nie stosują. Można jedynie dowodzić, że sąd administracyjny nie dostrzegł naruszenia tych przepisów przez organy, jednakowoż skarga kasacyjna złożona w sprawie tak tego zagadnienia nie ujęła. W końcu trudno byłoby dopatrzeć się naruszenia przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż z akt administracyjnych wynika, że skarżący brał czynny udział w toczącym się przed organami postępowaniu, a przynajmniej miał taką możliwość. W szczególności nie zostało wykazane, aby uniemożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy, w tym wnioskiem, którego integralną częścią są dołączone doń dokumenty. Z dokumentacji graficznej i opisowej wynika jednoznacznie, że planowany dom jednorodzinny ma stanowić jedną bryłę wraz z garażem (dołączony został rysunek typowego projektu). Zatem garaż był objęty pierwotnym żądaniem; nie doszło też do rozszerzenia wniosku o nowy obiekt. Zarzut, że skarżący kasacyjnie nie został poinformowany o modyfikacji wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nie brał udziału w tym stadium postępowania i nie wypowiedział się co do tego faktu musi zostać oceniony negatywnie już choćby z tego powodu. Poza tym sama skarga kasacyjna podaje w dalszym jej fragmencie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozszerzenia wniosku. A skoro tak, to organ nie mógł zaniechać ciążącego na nim obowiązku informowania skarżącego o tym fakcie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli ani z akt administracyjnych, ani z pism skarżącego nie wynika, by organy odmówiły skarżącemu możliwości wglądu do akt. Uregulowane w tym przepisie uprawnienie do przeglądania akt jest prawem strony, lecz o tym, czy go zrealizuje i w jakim zakresie decyduje ona sama. Pominięcie skorzystania z tego uprawnienia, jak to dosłownie stwierdzono w skardze kasacyjnej, nie może być przedmiotem zarzutu kierowanego przeciwko sądowi, ani zresztą organowi. Odnosząc się do podstawy naruszenia prawa materialnego, jak się wydaje poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów polegające na ich pominięciu, trzeba podnieść, że i one okazały się chybione. Zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 (należy przyjąć ust. 1, bo skarga kasacyjna nie precyzuje jednostki redakcyjnej tego przepisu) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny, gdyż przepis ten określa niektóre wymogi, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Chodzi w nim o przedstawiony w formie opisowej i graficznej opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych. Zatem wniosek w rozumieniu art. 52 ust. 2 to szereg dokumentów, które jedynie złożone w komplecie stanowią podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż skoro ze złożonego wniosku, rozumianego jako formularz oraz część opisową i graficzną, wynikało, że zamierzona inwestycja obejmuje budynek jednorodzinny wraz z garażem, to organy prawidłowo go rozpoznały wydając decyzję o warunkach zabudowy obejmującą jej całość, w tym garaż. Przyjęcie, iż istotnie mający miejsce brak ujęcia w druku wniosku o ustalenie warunków zabudowy garażu jest równoznaczne z faktem, iż wniosek dotyczy tylko budynku jednorodzinnego byłoby niczym nieuzasadnionym formalizmem, przeto brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy. W dalszej kolejności w skardze kasacyjnej eksponowano uchybienie przepisom cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy czym do naruszenia jego § 1 dojść nie mogło, gdyż jest to przepis określający zakres regulacji tego aktu prawnego. Natomiast zarzutu naruszenia § 4 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Kasatorka na uzasadnienie swojego stanowiska przytacza w motywach skargi kasacyjnej ust. 1 § 4 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym nową linię zabudowy ustala się jako przedłużenie już istniejącej. Nie baczy jednak, że po myśli jego § 4 ust. 4 istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Organy administracji w oparciu o wskazaną powyżej regulację ustaliły obszar analizowany i przeprowadziły na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazały, iż budynki usytuowane przy ul. Nauczycielskiej nie tworzą jednej linii zabudowy, gdyż usytuowane są w różnych odległościach od drogi. Proponowane przez organy usytuowanie linii zabudowy w odległości 8 m od krawędzi miało na celu wytworzenie harmonijnego układu zabudowy o uskokowym, powtarzającym się przebiegu. Sąd I instancji uznał, iż organy przy ustaleniu obowiązującej nowej linii zabudowy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, nadto w sposób wyczerpujący uzasadniły zajęte w sprawie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje ten stan rzeczy, gdyż w okolicznościach sprawy nie wykazano naruszenia wskazanego przepisu. Materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie wyjątku od reguły zawartej w § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Zwłaszcza w sytuacji potrzeby uwzględnienia zabudowy na przedmiotowej działce oraz wymaganej przez inne przepisy odległości od drogi. Zresztą trudno przyjąć, aby usytuowanie to szkodziło skarżącemu. Brak szerszej motywacji skargi kasacyjnej zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od dalszych wywodów. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.