II OSK 40/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/07 w sprawie ze skargi B.B.W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1225/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.B.W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie stwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż rodzice skarżącego byli obywatelami polskimi, w związku z tym skarżący, urodzony w dniu 5 listopada 1925 r. w S., nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.). W 1948 r. B.W. wyjechał do Izraela, gdzie w dniu 1 lipca 1948 r. nabył obywatelstwo izraelskie. Po przybyciu do Izraela skarżący pracował jako mleczarz, później jako ślusarz. W okresie od dnia 2 kwietnia 1950 r. do dnia 14 lipca 1979 r. skarżący należał do sił rezerwowych wojska izraelskiego. Sąd I instancji podkreślił, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w niniejszej sprawie miały miejsce zdarzenia skutkujące utratą obywatelstwa polskiego przez skarżącego na podstawie art. 11 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 11 pkt 1 cyt. ustawy utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obcego obywatelstwa. Przepis ten zawierał jeden wyjątek, według którego osoby zobowiązane do czynnej służby wojskowej w Polsce, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mogły nabyć obywatelstwo obce dopiero po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, gdyż w przeciwnym razie nie przestawały być uważane wobec państwa polskiego za obywateli polskich. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej zastrzeżenie dotyczące możliwości nabycia obywatelstwa państwa obcego dopiero po uzyskaniu stosownego zwolnienia od obowiązku wojskowego, obejmowało swym zakresem tylko i wyłączanie przypadek utraty obywatelstwa wskazany w art. 11 pkt 1 powołanej ustawy, albowiem wyłącznie w tym przepisie mowa jest o utracie obywatelstwa polskiego przez nabycie obywatelstwa państwa obcego. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe zastrzeżenie nie obejmuje przypadku wskazanego w art. 11 pkt 2 cyt. ustawy z 1920 r., w którym nie wspomina się w ogóle o nabyciu obywatelstwa państwa obcego jako podstawie utraty obywatelstwa polskiego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonując w pierwszej kolejności analizy postanowień przepisu art. 11 pkt 1 cyt. ustawy oraz obowiązujących przepisów normujących wówczas sprawy powszechnego obowiązku wojskowego, zasadnie doszły do przekonania, iż skarżący przez nabycie obywatelstwa izraelskiego, tj. spełnienie przesłanki określonej w art. 11 pkt 1 w/w ustawy nie mógł utracić obywatelstwa polskiego. Sąd I instancji wskazał, iż organy słusznie skupiły się na analizie dyspozycji przepisu art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, zgodnie z którym utrata obywatelstwa polskiego następowała z mocy prawa przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Sąd podkreślił, iż w związku z tym, że skarżący nie pełnił żadnej funkcji publicznej w Izraelu, gdyż pracował jako mleczarz i ślusarz, dokładnego wyjaśnienia wymagała jedynie przesłanka odbycia służby wojskowej w państwie obcym. Sąd wskazał, iż w toku postępowania przed organem I instancji, skarżący przesłał do Wojewody Podlaskiego zaświadczenie o obowiązkowej służbie rezerwowej, w którym stwierdzono, iż należał on do sił rezerwowych Wojsk Obrony Izraela w okresie od dnia 2 kwietnia 1950 r. do dnia 14 lipca 1979 r. W przedmiotowym zaświadczeniu wskazano jednocześnie wyraźnie, iż dokument ten ustosunkowuje się tylko i wyłącznie do okresu, w którym skarżący odbywał służbę w siłach rezerwowych, a ponadto zawarto zastrzeżenie, że sporny dokument nie świadczy o tym, iż osoba wymieniona w nim służyła, czy też nie służyła w regularnej albo zawodowej służbie wojskowej. W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji, w związku z niejasną kwestią odbycia przez skarżącego czynnej służby wojskowej, organ miał pełne prawo, kierując się przede wszystkim potrzebą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwrócić się do pełnomocnika skarżącego o przesłanie stosownego zaświadczenia dotyczącego przebiegu czynnej służby wojskowej, bądź też pisemnego potwierdzenia przez Wojsko Obrony Izraela odmowy wydania takiego dokumentu, ewentualnie wyraźnego potwierdzenia, że skarżący nie odbył regularnej służby w armii izraelskiej. Zdaniem Sądu, organy administracji, mając na uwadze takie okoliczności sprawy jak wiek skarżącego w dacie przeniesienia do rezerwy (24 lata), czy też fakt zamieszkiwania w Izraelu od dnia 1 lipca 1948 r., a więc w okresie wzmożonej mobilizacji w tym państwie w związku z toczącą się wojną, miały prawo zwrócić się do skarżącego o przedłożenie takiego zaświadczenia. Działanie organów uzasadnione było dodatkowo tym, iż z urzędu posiadały one informacje, z których wynikało, że Wojsko Obrony Izraela na wniosek osoby zainteresowanej wydaje zaświadczenia o przebiegu służby wojskowej, z których bezsprzecznie wynika, czy dana osoba odbyła, czy też nie odbyła zasadniczej (czynnej) służby wojskowej. Organom znany był ponadto fakt, iż wydawane są również zaświadczenia, z treści których wynika, że właściwe władze Izraela nie posiadają żadnych informacji o odbyciu służby wojskowej przez określoną osobę. Sąd zauważył ponadto, że organ odwoławczy uprawdopodobnił całkowitą niezasadność twierdzeń pełnomocnika strony skarżącej odnośnie niemożności uzyskania od władz izraelskich zaświadczenia o żądanej przez organ treści, dołączając do pisma z dnia 29 stycznia 2007 r. przykładowy wzór wnioskowanego pełnego zaświadczenia wydanego przez Wojsko Obrony Izraela w innej, podobnej sprawie rozstrzyganej z wniosku obywatela Izraela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wprawdzie z zasady prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a.) wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niemniej w postępowaniu dotyczącym kwestii stwierdzenia posiadania (czy też utraty) obywatelstwa polskiego wymagać należy od wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, albowiem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę zainteresowaną uzyskaniem określonego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił ponadto, powołując się na poglądy wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądowym, iż strona nie jest zwolniona od obowiązku czynnego udziału w procesie gromadzenia materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracji zasadnie zwróciły się do pełnomocnika skarżącego o przesłanie zaświadczenia o odbytej przez skarżącego służbie wojskowej, bowiem przedłożone przez niego wcześniej zaświadczenie o przebiegu służby skarżącego w rezerwie, jak również oświadczenie skarżącego, o tym, że nie odbywał on regularnej służby w Wojsku Obrony Izraela są niewystarczające, by stwierdzić posiadanie przez B.W. obywatelstwa polskiego. Sąd uznał, iż poprzez wyjaśnienie w sposób wszechstronny istotnych okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenie prawidłowo całego postępowania dowodowego, organy w konsekwencji zasadnie przyjęły, iż brak jest dostatecznych podstaw faktycznych do potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego w oparciu o przepis art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.) oraz art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie państwa polskiego. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanych przez organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w dacie nabycia obywatelstwa izraelskiego tj. 1 lipca 1948 r. skarżący miał 23 lata, czyli podlegał wówczas obowiązkowi wojskowemu w Polsce i mógł nabyć obywatelstwo obce dopiero po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. Bezsporne jest, że skarżący zwolnienia tego jednak nie otrzymał, a tym samym nabycie przez niego obywatelstwa izraelskiego nie skutkowało utratą obywatelstwa polskiego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, błędnie natomiast analogicznego skutku w postaci niemożności utraty obywatelstwa polskiego, wobec podlegania przez skarżącego powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w Polsce, nie odniesiono do pozostałych zdarzeń wskazanych w art. 11 ust. 2 ustawy w zw. z art. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii podlegania przez skarżącego obowiązkowej służbie wojskowej w Polsce jako okoliczności wyłączającej utratę obywatelstwa polskiego w odniesieniu do wszystkich zdarzeń wskazanych, tak w ust.1, jak i ust. 2 art. 11 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 7, poz. 44 ze zm.) oraz art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 52 poz. 320 z późn. zm.). W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii podlegania przez niego obowiązkowej służbie wojskowej w Polsce i kwestii nieuzyskania przez niego zwolnienia od tej służby jako okoliczności wyłączającej utratę obywatelstwa polskiego również w przypadku wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym. Zgodnie z art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obcego obywatelstwa (pkt 1) albo przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (pkt 2). W zdaniu drugim tego przepisu zawarto jednak zastrzeżenie, iż osoby, obowiązane do czynnej służby wojskowej, mogły nabyć obywatelstwo obce nie inaczej, jak po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie wobec Państwa Polskiego nie przestały być uważane za obywateli polskich. Uregulowanie zawarte w art. 11 pkt 1 w zw. ze zdaniem drugim tego artykułu miało na celu zapobiec uchylaniu się przez obywateli polskich od powszechnego obowiązku wojskowego poprzez zmianę obywatelstwa. Z treści tego przepisu wynika, iż obywatel polski zobowiązany do czynnej służby wojskowej, który zamierzał nabyć obywatelstwo innego państwa powinien najpierw uzyskać od odpowiednich władz polskich zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego. Brak tego zwolnienia skutkował tym, że osoba ta pomimo nabycia obywatelstwa innego państwa, nie przestała być uważana za obywatela polskiego. Sformułowanie art. 11 pkt 1 w zw. ze zdaniem drugim tego przepisu ustawy było krytykowane w doktrynie (W. Ramus "Instytucje prawa o obywatelstwie polskim", Wyd. PWN, Warszawa 1980, s. 243-244) z uwagi na to, że przepisy ustawodawstwa polskiego nie mogły stanowić przeszkody – w świetle ustawodawstwa innego państwa – do nabycia jego obywatelstwa. Mogły one jedynie nie uznawać obywatelstwa państwa obcego nabytego przez obywatela polskiego pomimo nieuzyskania przedmiotowego zezwolenia, nie wiążąc z nabyciem takiego obywatelstwa skutku w postaci utraty obywatelstwa polskiego. Bardziej trafnie kwestia ta została uregulowana w art. 6 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 1920 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 lutego 1938 r. o zmianie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 16, poz. 114), które weszło w życie w dniu 11 marca 1938 r. Przepis ten stanowił, iż osoby, podlegające powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, tracą obywatelstwo polskie wskutek nabycia obywatelstwa państwa innego po zwolnieniu ich od tego obowiązku. Warunek uzyskania zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego w Polsce (art. 11 zdanie drugie ustawy) nie odnosi się natomiast do drugiej z przesłanek utraty obywatelstwa polskiego tj. przyjęcia urzędu publicznego lub wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym (art. 11 pkt 2 ustawy). Ta podstawa utraty obywatelstwa polskiego jest całkowicie odrębna od podstawy wskazanej w art. 11 pkt 1 ustawy. Przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez wymaganej zgody władz polskich stanowiło podstawę utraty obywatelstwa polskiego niezależnie od tego czy dana osoba w związku z tym nabyła obywatelstwo innego państwa. Wyrażony pogląd znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1780/06, LEX nr 433801, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1920/06, niepubl.). Należy również zwrócić uwagę na treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220 z późn. zm.), który stanowił, iż obywatel polski, podlegający obowiązkowi wojskowemu z mocy ustawy niniejszej lub przepisu szczególnego, tracił obywatelstwo polskie, jeżeli przyjął obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej bez zgody polskiej władzy. Utratę obywatelstwa w tym przypadku wyłączało więc uzyskanie zgody polskiej władzy na przyjęcie obowiązków w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej, o której mowa w art. 115 ust. 2 tej ustawy, a nie – jak twierdzi strona skarżąca – uzyskanie zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego. O zwolnienie takie mogły się natomiast starać osoby ubiegające się o uzyskanie obcego obywatelstwa ( art. 11 ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym). Niezrozumiałe jest powołanie się przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. (V SA 2237/93, niepubl.), w którym Sąd uznał, iż w razie nabycia przez obywatela polskiego obywatelstwa obcego w czasie, gdy obywatel ten podlegał powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, od którego nie został zwolniony, skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego z mocy prawa, następuje z dniem zwolnienia takiego obywatela od powszechnego obowiązku wojskowego. Pogląd ten sformułowany został na gruncie przepisu art. 11 pkt 1 ustawy i dotyczy wyłącznie przypadku utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa innego państwa. Natomiast w niniejszej sprawie za podstawę prawną utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, przyjęły art. 11 pkt 2 tej ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego tj. art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, uznając, iż dla dokonania oceny czy skarżący utracił obywatelstwo polskie w związku ze wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym nie było konieczne ustalenie czy w dacie wstąpienia do obcego wojska był on obowiązany do czynnej służby wojskowej w Polsce i czy w związku z tym uzyskał od władz polskich zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.