II OSK 4016/19

Dnia 26 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 261/19 w sprawie ze skargi E. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I. w części sformułowania, że "przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa" oraz uchyla pkt II. zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 4. przyznaje skarżącej od Wojewody [...] sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 września 2019 r., III SAB/Wr 261/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi E. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, w pkt I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z dnia 12 marca 2019 r. E. A. wniosła skargę do WSA we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy, złożonego w dniu 6 lipca 2018 r. W petitum skargi zarzucono organowi naruszenie przepisów art. art. 8, 12, 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkujące niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił m. in., że od momentu złożenia źródłowego wniosku w sprawie organ nie podjął żadnych czynności, a takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., określającego terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącą warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu sumy pieniężnej i wniosku o zobowiązanie go do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi zamieszczono też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 Ppsa, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie, jako niezasadnej na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy. Motywując wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda [...] przedstawił obszerną argumentację, z której wynika, że wniesienie w tym samym dniu ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. oraz skargi do sądu administracyjnego nie może być uznane za spełnienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem prowadzi do konkluzji, że wniesienie ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość postępowania w takim trybie jest wyłącznie czynnością pozorną. W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania, przy tym z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Wojewoda [...] podał w odpowiedzi na skargę, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosków cudzoziemców nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ich dużą ilością, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników. Odnosząc się do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł organ wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia przewlekłości postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonych mu wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że: w dniu 10 lipca 2018 r. E. A. wniosła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na wykonywanie pracy; pismem z 12 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przyspieszenie postępowania i wgląd w akta sprawy; w dniu 14 marca 2019 r. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu oraz przewlekłość, które pismem z 29 marca 2019 r. zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; pismem z 29 marca 2019 r. organ wezwał skarżącą, działającą przez pełnomocnika, do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwalało to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 oraz art. 8 K.p.a.). Zdaniem tegoż sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. W ocenie WSA we Wrocławiu, w zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości organu ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można było przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę. Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości sąd wojewódzki uwzględnił okres, jaki upłynął od złożenia przez skarżącą wniosku do Wojewody [...] oraz czynność podjętą przez organ w dniu 29 marca 2019 r., dodatkowo stwierdzając, że orzeczenie zawarte w pkt II wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w pkt I. po przecinku (w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa) oraz w jego pkt II. Skarżąca kasacyjnie zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię i odstąpienie od jego zastosowania pomimo faktu, że sąd pierwszej instancji uznał skargę strony za uzasadnioną, a tym samym zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez zobowiązanie organu w określonym terminie do załatwienia sprawy prowadzonej z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 149 § 1a Ppsa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie prowadzonej na podstawie wniosku z dnia 10 lipca 2018 r. nie doszło do rażącej przewlekłości postępowania z winy organu, podczas gdy w dacie wyrokowania decyzja w sprawie nie została wydana przez Wojewodę [...] od 421 dni licząc od daty złożenia wniosku przez stronę, co należy uznać za termin stanowczo zbyt długi, co prowadzi do oczywistego uznania, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie, która to przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, 3) art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe nieprzyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa, pomimo wniosku strony o przyznanie takiej sumy pieniężnej oraz istnienia okoliczności potwierdzających zasadność przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie: 1. wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, 2. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, 3. wnosi o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje. Wg strony skarżącej sąd pierwszej instancji nie podał żadnych argumentów, które wskazywałyby na konieczność uznania, że przewlekłość organu nie miała postaci kwalifikowanej. Sąd ten wskazał jedynie na zmianę podstawy wniosku przez stronę pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. – jednocześnie sąd zignorował fakt, że do tego dnia organ pozostawał w przewlekłości i bezczynności przez ponad 8 miesięcy, a zatem sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny prawnej przewlekłości postępowania, która miała miejsce w okresie od 10 lipca 2018 r. do 29 marca 2019 r., kiedy to organ wystosował pierwsze pismo w sprawie do strony zawierające wezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2020 r. zdjęto z wokandy posiedzenia niejawnego sprawę, a także zwrócono się do Wojewody [...] oraz pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o udzielenie informacji w terminie 7 dni, na jakim etapie jest postępowanie z wniosku skarżącej kasacyjnie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy, a jeżeli wydana została decyzja w tej sprawie, o nadesłanie kopii tej decyzji. W odpowiedzi Wojewody [...] na powyższe wezwanie Sądu nadesłano decyzję odmowną Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy E. A.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ w sprawie doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, w którym ustawodawca ustala m. in. skutek uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W warunkach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności, że pismem z 26 maja 2019 r. Wojewoda [...], powołując się na przepis art. 35 § 3 K.p.a., poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w rozpoznawanej sprawie określając ten termin na 25 października 2019 r. (pismo w aktach administracyjnych w sprawie III SAB/Wr 652/19) oraz faktu, że określony nim przez Wojewodę [...] przewidywany termin zakończenia postępowania (załatwienia sprawy) nie upłynął w dacie orzekania przez ten sąd, nie uprawniały sądu pierwszej instancji – zdaniem Sądu Naczelnego – do braku uwzględnienia w toku dokonywanej w sprawie oceny powyżej wskazanych okoliczności, czego konsekwencją był z kolei brak podstaw dla uznania zasadności wniosku o zobowiązanie organu do wydania aktu, obejmując to żądanie zawartym w pkt II. zaskarżonego wyroku orzeczeniem oddalającym skargę. Skoro sąd wojewódzki uznał zasadność skargi na przewlekłość organu, to biorąc pod uwagę, że w sprawie tej procedowano już – uwzględniając datę wyrokowania przez WSA we Wrocławiu – blisko 14 miesięcy, winien zobowiązać Wojewodę [...] do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny nie był w tym przypadku związany terminem załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., winien dokonać oceny – w kontekście zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz maksymalnych terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 K.p.a.) – legalności działania organu, który wskazał nowy termin załatwienia sprawy, znacznie przekraczający maksymalny, ustawowy termin załatwiania sprawy "szczególnie skomplikowanej". Ostatecznie Wojewoda [...] wydał dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję odmowną w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy E. A., zatem nie dotrzymał nawet wskazywanego uprzednio przez siebie nowego terminu załatwienia sprawy. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie w zakresie obowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe, to z kolei nakazywało orzec, jak w pkt 3 sentencji niniejszego wyroku. B. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 149 § 1a Ppsa poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącej przewlekłości z winy organu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Doktryna procesu administracyjnego akcentuje, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorne bądź działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33). W literaturze wskazuje się ponadto, że przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 118). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny, zgodnie z którą stwierdzona przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie mogła zostać uznana jako rażąco naruszająca prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 oraz z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2331/16; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Należy mieć również na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, CBOSA). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. W świetle zebranego materiału dowodowego przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać, że przewlekłość Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] niewątpliwie uchybił przepisom określającym terminy załatwienia sprawy administracyjnej, w toku postępowania miały bowiem miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych, w istocie od chwili wniesienia źródłowego wniosku do dnia podjęcia pierwszej czynności interwencyjnej przez pełnomocnika skarżącej, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. W konsekwencji zaś wyznaczenia przez siebie nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, terminu tego organ nie dotrzymał i wydał decyzję dopiero [...] stycznia 2020 r., tj. po upływie ponad 3 miesięcy od wskazanej przez siebie daty zakończenia postępowania, ujętej w zawiadomieniu organu kierowanym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Przy ocenie czy stwierdzony stan przewlekłości postępowania nosi cechę rażącego naruszenia należy wziąć pod uwagę, czy przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków jest znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak: wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; por. także: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu Naczelnego w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Tłumaczenie organu swego zaniechania trudnościami kadrowymi urzędu nie usprawiedliwia od stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący, nie jest także takim argumentem wywodzenie o potrzebie "ponownej, całościowej analizie akt" wywołanej zmianą celu zamierzonego pobytu w Polsce strony skarżącej, skoro bezsprzecznie do momentu skorzystania przez stronę z prawnych instrumentów zmuszenia organu do załatwienia sprawy, akta administracyjne nie noszą śladu podjęcia przez organ jakiejkolwiek "analizy" materiału tej sprawy. C. W następstwie poprzednich uwag wypadnie uznać za trafny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa i w konsekwencji wadliwe nieprzyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Z treści art. 149 § 2 Ppsa wynika, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy – uwaga Sądu), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, zaś przepis art. 154 § 6 Ppsa stanowi wyłącznie, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 Ppsa nie ma charakteru odszkodowania, jest to swoiste zadośćuczynienie za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. J.P. Tarno, [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 609). W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., II OSK 1009/19, CBOSA). Zdaniem Sądu przyznanie na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 2 tys. zł znajduje swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy, będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia organu, jak również uwzględniająca czas trwania postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego, w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. D. Z powyższych względów oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 Ppsa uwzględniono skargę kasacyjną, uchylając zaskarżony wyrok w jego pkt. I w części sformułowania "przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa" i w pkt II, oraz orzekając w tym zakresie, jak w pkt 2-4 niniejszego wyroku. E. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. Wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania także za pierwszą instancję jest oczywiście formalnie niedopuszczalny, skoro uwzględniając częściowo skargę WSA we Wrocławiu w swym wyroku w pkt III. zasądził zwrot kosztów, a orzeczenia w tej części nie objęto zakresem zaskarżenia skargi kasacyjnej.