II OSK 4029/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt I SA/Op 172/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt I SA/Op 172/19, oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. (dalej: "Nadleśnictwo J.") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. organ ustalił Nadleśnictwu J. w formie informacji kwartalnej za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 207 zł za pobór wód powierzchniowych. Pismem z [...] lutego 2019 r. podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty złożył reklamację, w której nie zgodził się z jej nałożeniem. Podniósł, że korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód, które ma na celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej i służy wyłącznie do nawadniania przylegających terenów leśnych. Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] lutego 2019 r. określił Nadleśnictwu J. opłatę zmienną w wysokości 207 zł za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu podkreślił, że składający reklamację korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego [...] stycznia 2012 r. przez Starostę K. na pobór wód powierzchniowych, w związku z czym jest obowiązany ponosić opłaty za usługi wodne. Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym złożyło Nadleśnictwo J. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) oraz wskazując, że Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych za co ustawa prawo wodne nie przewiduje obowiązku uiszczania opłaty zmiennej oraz korzysta z tych wód w celu nawadniania terenów leśnych co powoduje, że jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych, ponieważ opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją jako niezasadną. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że Skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody do napełnienia zbiorników retencyjnych, poboru wody do podtrzymania zalewu w okresie ich eksploatacji oraz zrzutu wody w czasie opróżniania zbiorników według parametrów korzystania z wód określonych w tej decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że pobór wód w III kwartale 2018 r. w wysokości 1080 m3 został potwierdzony w toku kontroli gospodarowania wodami przeprowadzonej z udziałem przedstawiciela Skarżącego. Sąd podkreślił, że zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami za usługi wodne i korzystanie z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem pobiera się opłaty oparte na zasadzie zwrotu kosztów. W ocenie Sądu organ miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w związku z korzystaniem przez Skarżącego z usługi wodnej poboru wód powierzchniowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczył przy tym, że Skarżący nie korzysta ze zwolnień przedmiotowych ani podmiotowych, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia przez organ od określenia spornej opłaty. Podkreślił, że ze względu na charakter tej opłaty wszelkie z niej zwolnienia muszą być interpretowane w sposób ścisły i nie można do niej zastosować zwolnień dotyczących opłaty stałej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zaskarżoną decyzją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dalej: "Ramowa Dyrektywa Wodna", przez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty zmiennej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się do przepływu wody i nie ma wpływu na stan i jakość wód; 2. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 24 i 25 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej Prawo wodne z 2017 r.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody; 3. art. 16 pkt 40, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 1 i 17 oraz art. 273 ust. 6 Prawa wodnego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że pobór zwrotny stanowi rodzaj poboru wód i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), przez ustalenie opłaty pomimo braku podstawy prawnej do jej ustalenia; 2. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie przez organ i pomimo istnienia wątpliwości co do treści art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść Skarżącego; 4. art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do wskazanej przez organ interpretacji przepisów Prawa wodnego tj. art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że pobiera wody powierzchniowe na cele zbiornika retencyjnego i dokonuje ich zwrotu w stanie niepogorszonym bez zużywania w ilości odpowiadającej ilości pobranej wody. Jego zdaniem ustalony przez Sąd stan faktyczny nie wskazuje, aby nałożona na niego opłata zmienna spełniała cele ustawowe wynikające z art. 9 Prawa wodnego. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. skutkującego naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez przedwczesne zastosowanie tych przepisów prawa materialnego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8). Dalej wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny zauważa błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub. lit. c P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego względnie procesowego. Chociaż właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1) nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów. Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów, zauważyć należy, że istota sporu występującego w sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez Nadleśnictwo J., jakoby dokonywało poboru wód powierzchniowych podlegającego obowiązkowi uiszczania opłaty zmiennej przewidzianej w przepisach Prawa wodnego z 2017 r., bowiem dokonuje jedynie retencjonowania wód powierzchniowych i korzystania z nich na potrzeby gospodarki leśnej, zaś właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonał oceny, iż pobór takowy jest dokonywany, a stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Istotnym w sprawie jest, iż jak wynika z akt sprawy administracyjnej, ustalenia, że Nadleśnictwo J. dokonuje poboru wód powierzchniowych Dyrektor Zlewni dokonał wyłącznie w oparciu o decyzję o udzieleniu Nadleśnictwu między innymi pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na pierwotnym napełnieniu dwóch zbiorników retencyjnych z zasilaniem bocznym oraz poboru wody z cieku dla podtrzymania zalewu w tych zbiornikach oraz na zrzucie wody w czasie opróżniania zbiorników oraz protokołu kontroli wskazującego jakie ilości wody z cieku objętego tym pozwoleniem pobrane zostały w III kwartale 2018 r. dla podtrzymania napełnienia przedmiotowych zbiorników retencyjnych. Zgromadzony materiał dowodowy uznać należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, czego jednakże nie dostrzegł orzekający w sprawie Sąd I instancji. Tak orzekający w sprawie organ, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły bowiem w swoich ustaleniach i rozważaniach specyfiki niniejszej sprawy wyrażającej się w tym, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód przez Nadleśnictwo J. wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej Prawo wodne z 2001 r.), która to ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych i zmiennych za szczególne korzystanie z wód oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych. Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne wprowadzone zaś zostały ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Wyjaśniając tą okoliczność, w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r., albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, dostępne w CBOSA). W związku z tym w pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, iż ustawodawca w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) ale także piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Proste zestawienie tych dwóch przepisów wskazuje, iż prawodawca rozróżnia pobór wód powierzchniowych od ich magazynowania lub retencjonowania określając, iż stanowią one odrębne usługi wodne, mimo tego że magazynowanie lub retencjonowanie wód powierzchniowych musi przecież wiązać się z uprzednim pozyskaniem wody z określonego cieku wodnego, celem przetrzymania ich przez dłuższy czas w środowisku biotycznym i abiotycznym i co za tym idzie ograniczeniem prędkości odprowadzania wód powierzchniowych z danego obszaru przez dany ciek. Powyższe wskazuje na to, iż ustawodawca z pojęcia poboru wody, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., wyodrębnia w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej samej ustawy działania polegające na czynności odpowiadającej potocznemu znaczeniu wyrażenia "pobieranie wód" z wód powierzchniowych lub podziemnych, o ile są one podejmowane w ściśle określonym celu polegającym wyłącznie na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód. Inaczej rzecz ujmując, można stwierdzić, iż pobieraniem wód podziemnych lub powierzchniowych w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. będzie każde pobieranie wód, za wyjątkiem przypadków wskazanych w pkt 2 tej jednostki redakcyjnej. Powyższe rozróżnienie pomiędzy pobieraniem wód w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem i korzystaniem z tych wód ma istotne znaczenie prawne, albowiem zgodnie z art. 268 ust. 1 tej samej ustawy opłat za usługi wodne nie ponosi się za wszelkie usługi wodne, lecz tylko za usługi wodne enumeratywnie w tym przepisie wymienione, to jest za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Nadto zgodnie z 269 ust. 1 tej samej ustawy opłatę nazywaną opłatą za usługi wodne ponosi się także za wskazane w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, iż brak jest podstawy prawnej do pobierania opłat, w tym opłaty zmiennej za tego typu usługi wodne jak wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 2, albowiem nie są one wymienione w żadnym z przytoczonych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłat. Za przyjęciem tego rodzaju wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. przemawiają nadto względy natury celowościowej i systemowej. Ten sposób wykładni realizuje bowiem zasady gospodarowania wodami wskazane w pominiętym tak przez organ, jak i Sąd I instancji art. 9 Prawa wodnego z 2017 r., stanowiącym, że gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (ust. 1), w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne (ust. 2), nadto gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (ust. 3), a także, że gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód (ust. 4). W szczególności uwzględnia on bowiem zasadę wynikającą z art. 9 ust. 3, iż opłaty za usługi wodne winny stanowić zwrot kosztu usług wodnych, uwzględniający koszty środowiskowe i koszty zasobowe, których pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej magazynowania lub retencji nie powoduje. Zaproponowany sposób wykładni analizowanych przepisów współgra także z wyrażonym w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, której implementacji w polskim systemie prawnym dokonała ustawa Prawo wodne z 2017 r., wymogiem, by Państwa Członkowskie uwzględniały zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zauważyć przy tym należy, iż wskazany przepis prawa europejskiego został wprawdzie przywołany przez Sąd I instancji, lecz nie wiązało się to z refleksją co do wpływu tej regulacji na wykładnię przepisów prawa krajowego znajdujących w sprawie zastosowanie. Odnosząc się do przytoczonych wyżej regulacji, zauważyć bowiem trzeba, iż o ile czynność techniczna poboru wody odbywa się wyłącznie w celu jej magazynowania lub retencjonowania, z ewentualnym wykorzystaniem w przyszłości wody tak zmagazynowanej, względnie retencjonowanej, to wątpliwości może budzić generowanie kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych, przez które rozumieć należy wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód (art. 16 pkt 24 ustawy) oraz wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące (art. 16 pkt 25 ustawy). Inaczej rzecz ujmując, postawić należy pytanie jakie uzasadniające wymierzanie opłat straty materialne w środowisku powoduje konkretne korzystanie z wód oraz jakie potencjalne korzyści z wykorzystywania zasobów wodnych są utracone poprzez utrzymywanie przedmiotowych zbiorników retencyjnych. Nadto w sytuacji gdy, po stronie podmiotu realizującego uprawnienia do korzystania z wód, nie występuje element wykorzystywania dobra powszechnego jakim są wody płynące dla własnej korzyści, czy też powodowania pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód, brak jest przesłanek dla zastosowania do tego rodzaju podmiotu ogólnej zasady, iż zanieczyszczający (co rozumieć należy także jako korzystający na własne potrzeby z wód) płaci. W realiach kontrolowanej sprawy można wręcz – uwzględniając regulację art. 9 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. postawić pytanie, czy magazynowanie, względnie retencjonowanie wód płynących niesionych przez górski ciek wodny generować w ogóle będzie koszty środowiskowe, zasobowe, bądź ekologiczne względem sytuacji, gdyby wody te były w całości i bez hamowania tego procesu odprowadzane z danego obszaru, czy też koszty takie powstałyby dopiero w sytuacji rezygnacji z utrzymywania przez Nadleśnictwo zbiorników retencyjnych, dla uniknięcia ponoszenia opłat związanych z ich istnieniem, w tym utrzymywaniem poziomu zalewu. Pytanie to jest tym bardziej uprawnione, iż racjonalny ustawodawca jako jedną z sytuacji niestanowiącej wprawdzie usługi wodnej, ale rodzącą obowiązek uiszczania opłaty za usługę wodną (czy też opłaty jak za usługę wodną) wprost wskazał w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, co zdaje się wskazywać, iż utrzymywanie retencji wodnej jest wartością przez ustawodawcę uznawaną za godną ochrony prawnej. Zauważyć wreszcie trzeba, iż biorąc pod uwagę stopień skomplikowania przepisów Prawa wodnego z 2017 r. znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a dotyczących nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej uznać nadto należy, w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te – zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 7a ust. 1 K.p.a. – winne być rozstrzygane na korzyść strony. Dalej wskazać należy, iż ustawa Prawo wodne z 2001 r. w art. 37 stanowiła, iż szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: 1) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) przerzuty wody oraz sztuczne zasilanie wód podziemnych; 4) piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych; 5) korzystanie z wód do celów energetycznych; 6) korzystanie z wód do celów żeglugi oraz spławu; 7) wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu; 8) rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych. Rozróżniała zatem wprawdzie zarówno pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych, jak i piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych, dla każdej z tych aktywności wymagając uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, to jednak odpowiednie przepisy nie były sformułowane dokładnie tak samo jak w aktualnie obowiązującym prawie wodnym, wyliczenie miało charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności", a nadto zakwalifikowanie danego korzystania z wód, do którejś z tych przykładowych kategorii nie miało tak istotnego jak obecnie znaczenia prawnego, wobec faktu, iż nie skutkowało istnieniem bądź brakiem obowiązku wnoszenia opłat. Znaczenie prawne miała zatem sama okoliczność, iż dana aktywność winna zostać zakwalifikowana jako szczególne korzystnie z wód, albowiem to determinowało poddanie jej reglamentacji wynikającej z Prawa wodnego z 2001 r., w tym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Znamiennym jest przy tym, iż w decyzji z [...] stycznia 2012 r. o udzieleniu Nadleśnictwu J. pozwolenia wodnoprawnego użyto wprawdzie sformułowania o zezwoleniu na pobór wody z cieku bez nazwy do podtrzymania zalewu w czasie eksploatacji, lecz jednocześnie wyraźnie i jednoznacznie wskazano w niej, iż chodzi o zalew zbiorników retencyjnych i nie udzielono pozwolenia na pobieranie wody z tych zbiorników. Nadto w podstawie prawnej decyzji wskazano zarówno art. 37 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. dotyczący poboru oraz odprowadzania wód, jak i art. 37 pkt 4 tej ustawy dotyczący piętrzenia oraz retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych. Powyższe przesądza o tym, że dla oceny czy dany sposób szczególnego korzystania z wód objęty pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. stanowi pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. podlegające opłacie zmiennej korzystanie z określonej usługi wodnej nie będzie wystarczające proste odwołanie się do sposobu określenia tego szczególnego rodzaju korzystania z wód w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, lecz niezbędnym będzie dokonanie każdorazowej oceny jak dany sposób korzystania z wód ujęty w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie prawa wodnego z 2001 r. winien być kwalifikowany na podstawie przepisów Prawa wodnego z roku 2017 r., w tym w szczególności czy stanowi on usługę wodną, a jeśli tak to jakiego spośród rodzajów wskazanych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. i czy tego rodzaju usługa wodna podlegała opłatom na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. Tym wymogom orzekający w sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie sprostał, ustalając jedynie w oparciu o treść poszczególnych sformułowań użytych w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, iż w sprawie zachodzi sytuacja poboru wód uzasadniająca ustalenie opłaty zmiennej. Podkreślić należy, iż organ odniósł się jedynie do fragmentów tej decyzji i nie dokonał oceny tego dowodu w jego całokształcie, jak również nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do zweryfikowania twierdzeń Nadleśnictwa J., iż realizując powyższe pozwolenie, korzysta ona jedynie z niepodlegającej opłacie usługi retencjonowania wód oraz korzystania z tych retencjonowanych wód, a nie z usługi poboru wód. Po stronie organu zabrakło zatem tak prawidłowej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tej samej ustawy, jak i w następstwie tego błędu uchybił on wymogom wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem nie zebrał kompletnego materiału dowodowego oraz nie poczynił wyczerpujących ustaleń co do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkiem czego było przedwczesne zastosowanie przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia art. 272 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. Powyższego uchybienia tak przepisom prawa materialnego, jak i przede wszystkim przepisom procesowym dotyczącym ustalenia stanu faktycznego sprawy po stronie Dyrektora Zarządu Zlewni nie zauważył także Sąd I instancji. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika wręcz (s. 10-11 uzasadnienia), iż kluczowe znaczenie w sprawie przypisał on właśnie użyciu w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wydanej na podstawie prawa wodnego z 2001 r. sformułowania o zezwoleniu na pobór wody, bez jakiejkolwiek refleksji czy oznacza ono tą właśnie usługę wodną, z którą ustawodawca w przyjętej kilka lat później ustawie Prawo wodne z 2017 r. powiązał obowiązek uiszczania nowowprowadzonych opłat stałych i zmiennych. Skoro zaś uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania przez orzekający w sprawie organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, to uznać trzeba, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę Nadleśnictwa J. Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.). W szczególności Dyrektor Zlewni ustali na czym faktycznie polegają działania Nadleśnictwa J. w związku z utrzymywaniem przedmiotowych zbiorników retencyjnych i czy w związku z tym winny być one na gruncie ustawy Prawo wodne z 2017 r. kwalifikowane jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 czy też jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, rozstrzygając ewentualne wątpliwości co do kwalifikacji tej usługi wodnej zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7a § 1 K.p.a. oraz uwzględniając, iż zakwalifikowanie aktywności Nadleśnictwa J. jako usługi, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. nie daje podstaw dla ustalenia na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych, albowiem usługa taka nie jest wymieniona w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu trzeba, iż nie okazały się zasadne pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie art. 14 ust. 3, art. 16 pkt 40, 270 ust. 4, art. 272 ust. 17, art. 273 ust. 6 i art. 275 Prawa wodnego z 2017 r. oraz art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do nich, zauważyć należy, iż zupełnie niezrozumiałe jest wskazanie w skardze kasacyjnej jako wzorca kontroli art. 14 ust. 3 Prawa wodnego, który dotyczy kompetencji Prezesa Wód Polskich i nie pozostaje w jakimkolwiek związku z kontrolowaną sprawą. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 272 ust. 17 oraz art. 273 ust. 6 Prawa wodnego nie mogły okazać się skuteczne, albowiem są to przepisy regulujące tryb postępowania i właściwość organów w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty, zaś w skardze kasacyjnej, nie wskazano w jaki sposób miałyby zostać naruszone. Nie sposób również w kontrolowanej sprawie dopatrzyć się naruszenia art. 270 ust. 4 i art. 275 Prawa wodnego. Niezależnie bowiem od wadliwego skonstruowania zarzutu naruszenia art. 275 Prawa wodnego, który dzieli się na 24 ustępy, spośród których niektóre dzielą się jeszcze na punkty, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki z przepisów, z których składa się ten artykuł, został jego zdaniem naruszony, zauważyć bowiem trzeba, iż art. 270 ust. 4 dotyczy opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych, zaś art. 275 ustalania wysokości opłat za usługi wodne świadczone na potrzeby na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Z akt kontrolowanej sprawy nie wynika zaś, by któryś ze zbiorników retencyjnych był wykorzystywany w tego rodzaju celach. Powyższe przesądza o tym, wskazane przez kasatora przepisy nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, albowiem w ogóle nie znajdowały zastosowania w sprawie. Z tych samych przyczyn nie mogły okazać się skuteczne zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 pkt 40 Prawa wodnego. Przepis ten zawiera bowiem jedynie wprowadzoną przez prawodawcę na potrzeby ustawy Prawo wodne z 2017 r. definicję poboru zwrotnego. Sam jednakże w żaden sposób nie określa skutków prawnych sytuacji, w której dany pobór wód spełnia przesłanki dla uznania go za pobór zwrotny. Przepisy szczególne ustawy Prawo wodne z 2017 r. do instytucji poboru zwrotnego odwołują się zaś wyłącznie w powiązaniu z hodowlą lub chowem ryb oraz w kontekście dopuszczalności zmniejszenia niezbędnego do zachowania przepływu nienaruszalnego (art. 403 ust. 8 Prawa wodnego z 2017 r.), co oznacza, iż definicja ta nie znajdzie zastosowania w kontrolowanej sprawie niedotyczącej przecież żadnego z tych zagadnień. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, wskazać natomiast należy, iż nie przesądza o jego samoistnym naruszeniu, iż organy dokonały wadliwej wykładni, albo zastosowania przepisu prawa materialnego lub procesowego. W takiej bowiem sytuacji procesowej dochodzi bowiem do naruszenia tych konkretnych wadliwie zastosowanych bądź wyłożonych regulacji, zaś o naruszeniu art. 6 K.p.a. można by mówić jedynie, gdyby organ orzekł bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, na przykład powołując się wyłącznie na zasadę sprawiedliwości czy też słuszności, albo wykroczył poza granice przyznanej mu kompetencji do władczego rozstrzygania spraw indywidualnych, na przykład rozstrzygając w przedmiocie sporu podlegającego kognicji sądów powszechnych. Nie okazał się wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszelkie obligatoryjne elementy wskazane w tym przepisie, zaś o naruszeniu tej regulacji nie stanowi merytoryczna nietrafność, czy też jak w niniejszej sprawie przedwczesność decyzji organu, który błędnie zidentyfikował okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i w następstwie tego nie zebrał i nie rozpoznał kompletnego materiału dowodowego. Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną (240 zł - § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (100 zł) i od skargi (100 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).