II OSK 4042/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 42/19 w sprawie ze sprzeciwu A. G. i M. G. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 42/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw A. G. i M. G. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zgodził się z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że słusznie zauważył WINB, że domek holenderski, którego dotyczy orzeczony decyzją z dnia 24 października 2018 r. nakaz rozbiórki nie został precyzyjnie wskazany w sentencji decyzji o nakazie rozbiórki, co powoduje, że jego identyfikacja w oparciu o samą decyzję jest niemożliwa. W ocenie Sądu, także w uzasadnieniu tej decyzji brak jest dostatecznych danych umożliwiających ustalenie położenia domku. Odwoływanie się do numeru domku ze wskazaniem, że leży w odległości ok. 4,10 m od ogrodzenia (granicy) bez określenia, o którą część ogrodzenia chodzi, z pewnością nie jest wystarczające do jego zlokalizowania. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie wskazuje zatem należycie zakresu i przedmiotu nałożonego obowiązku. Nadto, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Sąd argumentował, że organ drugiej instancji trafnie wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się początkowo w sprawie dziewięciu domków holenderskich, a dokonane ustalenia zawierają ustalenia dotyczące całości inwestycji, przy czym niektóre z nich są sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Szczegółowy protokół z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie pozwala na przypisanie określonych obiektów do dokonanych w nim ustaleń. Sąd uznał zatem, że nie ulega wątpliwości, iż organ nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ale także dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej jednak nie może zastępować organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchybienia w zakresie postępowania dowodowego były na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiały ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki. Tym samym, zdaniem Sądu, niedopuszczalne, a nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji. W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnie organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, która określać będzie precyzyjnie obiekt, którego rozstrzygniecie dotyczy poprzez określenie jego lokalizacji lub dołączenie załącznika w formie graficznej. Organ winien również dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na drugą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, tj. nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd argumentował, że nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie przybrało formy postanowienia. Tym samym strona nie miała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygniecie nie zapadło. Z tych względów zasadnie organ drugiej instancji ograniczył się do polecenia organowi rozpoznania tego wniosku. Skoro bowiem wniosek nie został w ogóle rozpoznany, organ odwoławczy nie mógł poddać takiego rozstrzygnięcia kontroli, a tym samym wydać szczegółowych poleceń co do sposobu jego załatwienia. Taka sytuacja pozbawiałaby stronę dwuinstancyjności postępowania. Sąd zaznaczył, że niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów Sąd uznał, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji obowiązany będzie do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że zaskarżona sprzeciwem decyzja winna zostać uchylona z tego względu, że organ nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ I instancji. Sąd zgodził się ze stronami, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie odczytać można, że doszło do naruszenia art. 77 § 1, 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym takie uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej A. G. i M. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne rozpatrzenie sprzeciwu strony od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej i ustalenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, podczas gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w sposób wadliwy, a to jest w zakresie uzasadnienia podjęcia takiej decyzji, w szczególności nie wskazując precyzyjnie jakie przepisy zostały przez organ pierwszej instancji naruszone oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy, co finalnie doprowadzi do wydania kolejnej wadliwej decyzji przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd za niezasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu, mimo że nie wskazano precyzyjnie jakie przepisy zostały przez organ pierwszej instancji naruszone oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Odnośnie do ww. zarzutu wskazać należy, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazują przyczyny uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą organ nakazał A. i M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (nr 1 – oznaczenie organu) na terenie "R." przy ul. R. ... na działce nr ... w obrębie ewidencyjnym J., gmina P. Na wstępie zaznaczyć należy, że na działkach nr ... i ... przy ul. R. ... w J. posadowionych jest dziewięć domków holenderskich. Pierwszą przyczyną uchylenia decyzji PINB był brak precyzyjnego wskazania, zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji, jako drugą podstawę uchylenia decyzji wskazano nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Wyżej wymienione podstawy uchylenia decyzji zostały przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji, i poparte argumentacją dotyczącą: (1) wadliwego sformułowania sentencji decyzji, a tym samym naruszenia art. 107 § 1 kodeks postępowania administracyjnego, (2) naruszenia art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w zakresie uniemożliwiającym ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, (3) braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, które powinno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Z powyższego jasno wynika, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1, 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wskazania dla organu pierwszej instancji zawarte w decyzji są jasne i czytelne: "Ponownie wydając decyzję w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. będzie zobowiązany do jednoznacznego określenia, którego z dziewięciu domków holenderskich ona dotyczy - poprzez dokładne określenie jego lokalizacji (przykładowo: w południowo-wschodnim narożniku działki nr ..., równolegle do granicy z działką nr ...), odległości od granicy z sąsiednią działką i wymiarów zewnętrznych, bądź poprzez dołączenie do każdego egzemplarza decyzji załącznika w postaci graficznej, stanowiącego jej integralną część, z oznaczeniem przedmiotu postępowania (w takiej sytuacji, informacja że załącznik stanowi integralną część decyzji, powinna zostać zawarta w sentencji decyzji). W przypadku dodatkowych pomieszczeń, dobudowanych do opisanych powyżej domków holenderskich, należy zaznaczyć czy zostały one włączone do danego postępowania (w takim przypadku sentencja decyzji powinna obejmować także te dobudówki), czy też stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia." Biorąc pod uwagę powyższe trudno uznać, że organ pierwszej instancji nie posiada informacji jakie przepisy naruszył, bądź jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Podstawową i zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest bowiem precyzyjne określenie jakiego obiektu dotyczy nakaz rozbiórki orzeczony decyzją z dnia 24 października 2018 r. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej braku wskazania w jaki sposób organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do wniosku strony o zawieszenie postępowania wskazać należy, że po pierwsze w przedmiotowej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania nie został rozpoznany, po drugie, gdyby nawet rozstrzygnięto tenże wniosek, to nie mógłby on stanowić przedmiotu rozważań w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 19 grudnia 2018 r. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w sprawie nie doszło do naruszania art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowe. W tym stanie rzecz Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1