II OSK 415/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 879/18 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 879/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce, nr [...], obręb [...], w K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. L., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: – art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) przez ich niezastosowanie, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przepisów prawa miejscowego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły, – art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 uchwały Nr XXXI1/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2014 r. poz. 1637) przez ich błędną wykładnię, tj. naruszenie polegające na wydaniu decyzji organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia w oparciu o zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niebędącego aktem prawa miejscowego i w konsekwencji uznanie, że dla terenu, gdzie położona jest działka skarżącej, obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, – art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wniesienia przez organ II instancji sprzeciwu do zgłoszenia po upływie terminu materialnoprawnego określonego w tym przepisie, II. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: – art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122c § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz prawa do czynnego udziału w postępowaniu polegającego na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji o sprzeciwie, do którego to stanu ani organ I instancji, ani strona nie mogła się odnieść. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o: – uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, – rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wniesiony w terminie, w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. sprzeciw wobec zgłoszenia budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej, został oparty na błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. Przyjęto w nim, jako podstawę interpretacji, zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – organ administracji publicznej wskazał, że przedmiotowa budowa narusza zakaz lokalizacji obiektów w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora J. W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to zakres sprawdzenia warunku dopuszczalności lokalizowania obiektów budowlanych nie może być rozszerzający, tj. dla spełnienia warunku wystarczy, że w studium nie określono danego obszaru jako terenu wyłączonego spod zabudowy, bądź badany obszar określono jako z zasady niedopuszczający lokalizacji żadnych obiektów budowlanych. Wobec czego każdy teren, dla którego studium dopuszcza lokalizowanie jakichkolwiek obiektów budowlanych, jest z mocy § 4 uchwały zwolniony z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. W żadnym razie wynik wykładni systemowej nie pozwala na stwierdzenie, że zapisy uchwały odsyłają do zapisów studium i nakazują stosować studium jak akt prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie wskazała też, że organ drugiej instancji, wnosząc nowy sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, po upływie materialnoprawnego terminu określonego w art. 30 ust. 5 ww. ustawy, w oparciu o MPZP, który nie obowiązywał w czasie biegu terminu na wniesienie sprzeciwu, naruszył art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dwudziestojednodniowy termin, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem materialnoprawnym – w tym terminie kształtują się prawa wynikające z dokonanego zgłoszenia budowy, wobec czego postępowanie drugoinstancyjne ulega modyfikacji w związku z przepisami Prawa budowlanego i ograniczone jest do kontroli zasadności zgłoszenia sprzeciwu w terminie otwartym na jego zgłoszenie. Niedopuszczalne jest formułowanie sprzeciwu w oparciu o przepisy nieobowiązujące w terminie otwartym na jego wniesienie, jak i wniesienie sprzeciwu po jego upływie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. upatruje w tym, że jej zdaniem Wojewoda [...] nie mógł utrzymać w mocy decyzji o sprzeciwie organu I instancji na innej podstawie prawnej. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić z tego względu że sprawa zgłoszenia robót budowlanych jest szczególna. Instytucja zgłoszenia zastępuje wniosek o pozwolenia na budowę, a w zasadzie jest wnioskiem o milczącą akceptację organu architektonicznobudowlanego co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu, który jest w formie decyzji administracyjnej uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Natomiast rozpatrując sprawę o sprzeciwie organ odwoławczy musi mieć na uwadze treść art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który upoważnia inwestora do przystąpienia wykonania robót budowlanych jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że organy architektoniczno-budowlane mają 21 dni od doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu, a po tym terminie tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane (wyrok z 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 724/08, czy wyrok z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1159/17 i powołane tam inne orzeczenia). W sprawie niniejszej W. L. w dniu [...] marca 2018 r. zgłosiła Prezydentowi Miasta K. zamiar budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb [...] K. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia, natomiast Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tym dniu organ odwoławczy nie mógł już wydać decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a z uwagi na upływ wskazanego wyżej terminu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 122c § 3 k.p.a., który reguluje bieg terminu milczącego załatwienia sprawy w sytuacji wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a z uwagi, że jak wskazano wyżej decyzja taka nie została wydana. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) organ administracji architektoniczno- budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że zgłoszona przez nią budowa dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie [...] narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w K. Nietrafnie także wskazano na naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wniesienia przez organ II instancji sprzeciwu do zgłoszenia po upływie terminu materialnoprawnego określonego w tym przepisie. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że sprzeciw został zgłoszony w terminie wynikającym z art. 30 ust. 5 wskazanej ustawy. Potwierdziła to sama skarżąca kasacyjnie uznając, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję [...] kwietnia 2018 r. nie uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu. Ma racje sąd I instancji i W. L., że termin z art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, nie może być zatem przedłużany ani skracany. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Jak wskazano już w niniejszym uzasadnieniu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. t.j. uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, organ nie może też, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją gdyż Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. wnoszącego sprzeciw (w terminie) do zgłoszenia budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej i uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego również należy uznać za niezasadne z tego względu, że dotyczą one decyzji o sprzeciwie wydanej przez organ I instancji. Niesłusznie wskazano na naruszenie art. 87 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie źródeł prawa w naszym kraju stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akta prawa miejscowego (ust.2). Ma rację skarżąca kasacyjnie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przepisów prawa miejscowego, ale Wojewoda [...], który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji sprzeciw co do lokalizacji inwestycji uzasadnił właśnie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.