II OSK 416/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i Ł. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 241/21 w sprawie ze skargi K. C. i Ł. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2021 r. nr WOP.7721.229.2020.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 241/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. C. i Ł. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2021 r., nr WOP.7721.229.2020.JS, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Kartuzach z dnia 23 listopada 2020 r., znak: PINB.5170.71.2020.CM, nakazującą Ł. C. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku letniskowego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w G., gmina S.. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej "ustawą COVID-19", a organy nadzoru budowalnego zobowiązane były do wdrożenia trybu z art. 48 P.b., ponieważ przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do czynności "przeciwdziałających COVID-19" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. W ocenie Sądu, za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21). Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [...]. W innym wypadku każdy inwestor domu letniskowego wykorzystywałby przepis art. 12 ustawy COVID-19 dla realizacji prywatnych interesów majątkowych na specjalnych zasadach. W konsekwencji strona skarżąca nie mogła być zwolniona z ogólnych reguł rządzących realizacją obiektów budowlanych określonych w art. 28-30 P.b., a niedopełnienie wymaganych formalności musiało być rozpatrywane w kategoriach samowoli budowlanej. Takie też działania podjął PINB, który na podstawie oględzin z 31 sierpnia 2020 r. ustalił wymiary, konstrukcję i przeznaczenie spornego obiektu, których skarżący nie kwestionują, w konsekwencji czego zakwalifikował go jako budynek letniskowy. Dalej ustalił, że jego budowa miała miejsce w kwietniu 2020 r., co oświadczył do protokołu inwestor, i wymagała pozwolenia na budowę, gdyż ze względu na powierzchnię obiektu, wynoszącą ponad 77 m2, nie znajdzie zastosowania tryb zgłoszeniowy z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., czy wyłączenie spod jakichkolwiek formalności na podstawie art. 30 P.b. Organ ustalił też, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wobec tego zasadny był wniosek, że realizacja obiektu przeprowadzona została w warunkach samowoli budowlanej, a zatem uzasadnione jest wdrożenie trybu z art. 48 P.b. W ramach tej procedury organ nadzoru I instancji prawidłowo uwzględnił natomiast, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 nie jest orzekany automatycznie, lecz w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu to stanu zgodnego z prawem. W szczególności ocenie podlega zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego – miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy. W tym zaś zakresie ustalono, że działka nr [...] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 4 listopada 2010 r. i zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem B.1R. - teren rolniczy. W myśl zaś § 41 ust. 6 pkt 1 planu na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizacji budynków. Wprawdzie zgodnie z pkt 2 tego przepisu dopuszcza się lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże jest to możliwe tylko w zakresie niezbędnym do rekreacyjnego wykorzystania terenu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Ten zaś przepis jako zagospodarowanie związane z rekreacyjnym wykorzystaniem terenu wskazuje na ścieżki piesze i rowerowe, ławki, zadaszone miejsca odpoczynku. Nie sposób więc za takie rekreacyjne wykorzystanie terenu uznać domku letniskowego, który już przez okres ponad roku (powyżej 180 dni) służy odpoczynkowi i okresowemu zamieszkaniu właściciela działki i jego rodziny. W konsekwencji, stwierdzenie, że samowolna zabudowa jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, obligowała organ nadzoru do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. i orzeczenia rozbiórki kontrolowanej zabudowy. Dlatego wydane w sprawie decyzje Sąd uznał za zgodne z prawem. W toku postępowania organy dokonały bowiem niezbędnych czynności wyjaśniających, które pozwoliły im na poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na tej podstawie dokonano kwalifikacji obiektu i uznano, że jego wykonanie było obwarowane koniecznością uzyskania pozwolenia, którego inwestor nie posiada, zaś sama inwestycja narusza postanowienia planu miejscowego. Jednocześnie nie dano wiary oświadczeniu inwestora, że zabudowa była realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i dlatego nie podlegała ogólnym regułom związanym z procesem inwestycyjnym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu nadzoru było orzeczenie o rozbiórce obiektu wykonanego na działce nr [...], gdyż nie było możliwe jego zalegalizowanie. Wydane decyzje nie naruszają więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 P.b. oraz art. 12 ustawy COVID-19. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 ust. 2 i art. 12 ustawy COVID-19 przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionej interpretacji zawężającej, a także sprzecznej z ich literalnym brzmieniem i celem ustanowienia; - art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 P.b. przez ich zastosowanie, podczas gdy z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, zastosowanie ustawy – Prawo budowlane jest w stosunku do niej wyłączone; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. przez ich zastosowanie, podczas gdy z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, zastosowanie ustawy – Prawo budowlane jest w stosunku do niej wyłączone. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja Pomorskiego WINB dotknięta była naruszeniami prawa materialnego, mającymi wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniami przepisów postępowania, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które zasadniczo wypływają z problematyki dotyczącej wykładni art. 2 ust. 2 i art. 12 ustawy COVID-19, tj. czy przepisy te uprawniały do realizacji poza reżimem Prawa budowlanego budynku letniskowego w kwietniu 2020 r., czyli w czasie gdy w Polsce obowiązywał stan epidemii, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W tym kontekście, oczywiście każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek letniskowy, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie izolacji/kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji, czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 ustawy COVID-19 od stosowania przepisów Prawa budowlanego nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Ze swej istoty budynki letniskowe nie służą by izolować chorych i tworzyć miejsce odosobnienia by walczyć z chorobą zakaźną, lecz aby w okresie letnim stworzyć ludziom warunki do rekreacji indywidualnej. W innym wypadku, każdy lokal mieszkalny, czy miejsce na pobyt ludzi można by uznać za "przeciwdziałające COVID-19", w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, a czy w takiej sytuacji posiadanie przez stronę skarżącą lokalu mieszkalnego, np. uzasadnia realizację dodatkowo budynku letniskowego, skoro większość populacji kraju, aby realizować obowiązek izolacji nie musiała budować budynków letniskowych. Tego rodzaju inwestycję podczas pandemii możne jedynie postrzegać jako zwiększającą komfort przebywania w izolacji, bo z możliwością przebywania na świeżym powietrzu z daleka od wielkich ośrodków miejskich. Z ww. przepisów wynika zaś, że inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji inwestycji tylko wówczas, gdy ta była związana z "przeciwdziałaniem COVID-19", które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W ustawie została zaś wskazana bardzo szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. Ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek Skarbu Państwa, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19, były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym od 31 marca 2020 r. nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu (a więc do 4 września 2020 r.) i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy COVID-19 ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Tym samym dla zastosowania art. 12 ustawy COVID-19 podstawowe i najważniejsze było ustalenie, czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu przecież o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Trzeba stanowczo powiedzieć, że wykładnia wyżej wskazanych przepisów, jak i całej ustawy prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem ww. ustawy COVID-19 były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. W świetle przedstawionego powyżej wywodu uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż od początku wiadomym było, że ww. przepis jest absolutnie wyjątkowy, i że taki wyjątek musi być interpretowany bardzo ściśle i niezwykle rygorystycznie, a zasadą powinno być traktowanie go zawężająco. Takie też stanowisko jest prezentowane jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu budownictwa (por. wyroki NSA: 5 września 2024 r., II OSK 1330/22; z 7 sierpnia 2024 r., II OSK 1306-1314/23; z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2031/21; z 7 lipca 2022 r., II OSK 2192/21; z 7 lipca 2022 r., II OSK 1945/21; i inne), a w skardze kasacyjnej nie przywołano takich argumentów, które pozwoliłyby na zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 2 i art. 12 ustawy COVID-19 nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie potwierdził się argument jakoby z uwagi na treść art. 2 ust. 2 i art. 12 ustawy COVID-19 do przedmiotowego budynku letniskowego wyłączone było stosowanie przepisów Prawa budowlanego, w tym wskazywanych w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 P.b. Tym samym nie wykazano w skardze kasacyjnej aby zaskarżona decyzja WINB dotknięta była naruszeniami prawa materialnego, jak i naruszeniami przepisów postępowania, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tym samym nie podważono skutecznie legalności zaskarżonego wyroku, którym Sąd I instancji oddalił skargę "zwykłą" na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 P.b. oraz art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.