II OSK 421/16

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 407/15 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 18 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 407/15 oddalił skargę E. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2014 r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. nr ... z dnia 4 listopada 2014 r., odmawiającej wydania na wniosek E. B. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie trzech wiat zlokalizowanych na terenie działki nr geod. ... obręb ... położonej w S. przy ul. D. ... – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że za podstawę prawną rozstrzygnięcia M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w sprawie wiaty zlokalizowanej na terenie działki nr geod. ... obręb ... położonej w S. przy ul. D. ..., od dnia 20 listopada 2012 r. prowadzone było na wniosek m.in. skarżącego postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Sąd I instancji wskazał na pierwszy etap postępowania, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu skarżący był stroną, a zakończony został ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2014 r. Skarżący nie zaskarżył tej decyzji do sądu administracyjnego. Kolejnym, końcowym etapem postępowania, była decyzja legalizacyjna z dnia 17 października 2014 r. podjęta w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wydana po kontroli wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji prawidłowo M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji w tej samej sprawie, nawet na wniosek skarżącego, narusza powagę rzeczy osądzonej, która spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Dopiero gdyby nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący żądał umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Przepis ten natomiast jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na wniosek strony po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy umorzenia postępowania. Decyzja o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. E. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego (art. 174 par 2 PPSA), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA przez nieuwzględnienie skargi w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji z dnia 4 listopada 2014 roku w sytuacji, w której decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 KPA; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkowałoby uwzględnieniem skargi; brak rozpoznania istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przez zaniechanie ustosunkowania się przez ten Sąd do licznych zarzutów zawartych w skardze na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego mających istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności: zarzutu, iż decyzja legalizacyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr ... z dnia 17 października 2014 roku stwierdza wykonanie przez inwestora obowiązku kończącego postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50- 51 Prawa Budowlanego, w sytuacji gdy postępowanie naprawcze dotyczyło innych obiektów (nieistniejących trzech wiat i nieistniejącej jednej wiaty) niż będących przedmiotem postępowania (budynku garażowego wymagającego decyzji o warunkach zabudowy); zarzutu legalizacji obiektu budowlanego, który nie jest ani jedną, ani trzema wolnostojącymi wiatami, jakie zostały zgłoszone przez Inwestora, gdy tymczasem obiekt wybudowany przez Inwestora posiada cechy wskazane w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie wymaga odrębnej decyzji zezwalającej na jego budowę niż tryb jedynie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych; zaniechania prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, przez zalegalizowanie nieistniejącej wiaty, a brak odniesienia się do rzeczywistego budynku, który nie jest ani wiatą, ani trzema wiatami ale osobnym budynkiem wymagającym innego trybu postępowania; zatwierdzenia budowy obiektu, na który inwestor nie miał warunków zabudowy ani pozwolenia na budowę, na podstawie nieskutecznego zgłoszenia z dn. 22 listopada 2012 r. albowiem zgłoszenie w myśl obowiązujących przepisów nie mogło obejmować budowy trzech wiat, co winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji nr ... z dn. 18 grudnia 2014 r. wydanej przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części uznającej decyzję nr ... z dn. 17 października 2014r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. legalizującego realizację przedmiotowego obiektu i kończącą postępowanie w tej sprawie; art. 9 KPA, polegającego na zaniechaniu przez organy administracji publicznej czuwania nad tym, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, przez udzielenie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co skutkowało niewiedzą skarżącego, iż decyzja nr ... jest decyzją ostateczną, co w konsekwencji doprowadziło do niezaskarżenia jej i zalegalizowania budowli; art. 151 PPSA przez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, gdyż organ administracji błędnie dokonał legalizacji obiektu nie będących ani jedną ani trzema wiatami, ale budynkiem wymagających warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, których Inwestor nie uzyskał; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo brak zastosowania przez: niezastosowanie art. 29 pkt 1 ust. 2c Prawa budowlanego w związku art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych trzech wiat z dn. 22 listopada 2012 r., bez wcześniejszego ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, gdy tymczasem w myśl obowiązujących przepisów, pozwolenie no budowę nie jest wymagane w przypadku budowy wiat o powierzchni zabudowy do 500 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, a zatem zgłoszenie z dn. 22 listopada 2013 r. budowy trzech wiat na tej samej działce było nieskuteczne i sprzeczne z ww. przepisem; art. 48 i 50-51 Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu obu ww. trybów postępowania przez organ I instancji w toku postępowania legalizacyjnego, wzajemnie się wykluczających; niezastosowanie art. 50 w związku z art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu za skuteczne przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia inwestora z dnia 22 listopada 2012 r. dotyczącego realizacji trzech wiat, podczas gdy inwestycja była niezgodna z art. 29 pkt 1 ust. 2c i winna skutkować zgłoszeniem sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, ponieważ realizowana budowla wymagała uzyskania odrębnej decyzji zezwalającej na jej budowę ponadto zgłoszenie Inwestora z dnia 22 listopada 2012 r. dotyczyło inwestycji już rozpoczętych, a nie dopiero zamierzających powstać; niezastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1.2 Prawa budowlanego polegające na braku kontroli organu architektoniczno-budowlanego, który przekroczył swoje uprawnienia przez brak zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy trzech wiat - co przekroczyło dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, gdyż wymagało odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę opartej na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego; niezastosowanie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż roboty budowlane wykonywane latem i jesienią 2012 roku podlegające zgłoszeniu z dnia 26 czerwca 2012 r. i 22 listopada 2012 r. zrealizowane zostały niezgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu wydanej przez Prezydenta Miasta S. z dnia 11 kwietnia 2012 r. wydanej w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budowy budynku gospodarczego i budynku garażowego, a nie budowy ogrodzenia o gabarytach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i budowy wiat na linii zabudowy określonej w decyzji dla wspomnianych budynków; niezastosowanie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu za skuteczne zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych bez wcześniejszego ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; niezastosowanie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane, polegające na niedopełnieniu przez organ nadzoru budowlanego ciążącego na nim obowiązku sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli była decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2014 r. nr ..., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Postawione zarzuty nie wiążą się z rozpoznaną sprawą przez Sąd, który nie stosował przepisów ustawy Prawo budowlane, a wyłącznie dokonał oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta została wydana w związku z wnioskiem skarżącego o umorzenie postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł, że wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę zamyka dopuszczalność wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. W razie złożenia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie ustalenie, że nie występują przesłanki do odstąpienia od merytorycznego załatwienia sprawy, organ sprawę rozstrzyga decyzją merytoryczną. Od decyzji tej służy odwołanie, którego treścią może być zakwestionowanie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku zasadności zakwestionowania podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane nie były stosowane w sprawie rozpoznanej w zaskarżonym wyroku. Zarzut zatem ich naruszenia nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.