II OSK 429/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Instytutu Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/10 w sprawie ze skargi Instytutu Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu Z. w Krakowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Krakowski wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi B., gm. Z., stanowiących działki nr: [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,13 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0.07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,09 ha, [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,10 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,04 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,14 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,0813 ha, [...] o pow. 0,0844 ha, [...] o pow. 0,1319 ha, [...] o pow. 0,0976 ha, [...] o pow. 0,0744 ha, [...] o pow. 0,0804 ha, [...] o pow. 0,0987 ha, [...] o pow. 0,0938 ha, [...] o pow. 0,0612 ha, [...] o pow. 0,0775 ha, [...] o pow. 0,1137 ha, [...] o pow. 0,1059 ha i [...] o pow. 0,1450 ha. Wnioskodawca podniósł, iż przedmiotowe nieruchomości nie podlegały działaniu przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymując, iż przekazanie omawianych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Starosta Krakowski oraz Instytut Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy podnosząc, iż żadna z objętych kwestionowaną decyzją działek nie spełniała przesłanek z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem nie mogła zostać zgodnie z prawem przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Wojewodę Małopolskiego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha i w tej części stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 1998 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w pozostałej części decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy. Organ wskazał, że z treści art. 1 i 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 1998 r. należy wywieść, iż przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa podlegały nieruchomości rolne, które stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego bądź były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. działki nr: [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji, położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Natomiast działki nr: [...] znajdowały się w dacie wydania kwestionowanej decyzji na terenach zabudowy jednorodzinnej. Przedmiotowe grunty nie były zatem przeznaczone na cele rolne, stanowiły jednak nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czyli nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.). Z materiału dowodowego wynika, iż w świetle danych z ewidencji gruntów działki nr: [...] były użytkami rolnymi, stanowiły zatem nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i podlegały przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr: [...], stanowiły - zgodnie z ewidencją gruntów - "inne tereny zabudowane" oznaczone symbolem Bi, zaś działka nr [...] w części stanowiła drogę (pow. 0,10 ha), w części zaś rów (pow. 0,04 ha). Działki nr: [...] określone zostały jednak w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej (oznaczone na planie symbolem 16 RPO), tym samym przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej. W związku z powyższym, w ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza słuszność zarzutów podniesionych we wnioskach Starosty Krakowskiego i Instytutu Z. o ponowne rozpatrzenie omawianej sprawy jedynie w stosunku do działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr 250/41 o pow. 0,01 ha. W przypadku pozostałych działek, stanowiących przedmiot zaskarżenia stron spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż albo stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu art. 46¹ k.c., albo były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytut Z. w Krakowie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 76 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym sporne działki zostały zatwierdzone jako tereny o przeznaczeniu budowlanym i oparcie się na dokumencie mniejszej wagi tj. wyciągu z ewidencji gruntów, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro w dniu wydania przez Wojewodę Małopolskiego przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki zostały uznane za teren zabudowy jednorodzinnej, to brak było podstaw do ich przekazania Agencji jako terenów budowlanych. Podniesiono także, że przyjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interpretacja art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa narusza zasadę pierwszeństwa prawa szczególnego wobec ogólnego. Z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego konkretna nieruchomość nie staje się nieruchomością zabudowaną, lecz jedynie przeznaczoną pod zabudowę, a zatem pomimo tego przeznaczenia może być nadal użytkowana rolniczo. Jednakże posiadanie przez tę nieruchomość "dwóch" cech nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 1998 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, nieruchomości określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33. O wydaniu decyzji zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Przywołany art. 1 ustawy odnosił się do: nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (pkt 1); innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (pkt 2); lasów nie wydzielonych z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3). Nieruchomości rolne w rozumieniu art. 46¹ §1 kc zostały więc przez art. 1 pkt 1 ustawy objęte zakresem jej zastosowania bez względu na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei "inne nieruchomości" (tzn. nie będące gruntami rolnymi według kodeksu cywilnego), poddano przepisom ustawy, gdy były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Unormowanie to dotyczyło nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (pkt 1), użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych (pkt 2), użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych (pkt 3), Państwowym Funduszu Ziemi (pkt 4). Sąd wskazał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że dla spornego areału obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. (Dz. U. Woj. Krakowskiego Nr 7, poz. 51). W dacie orzekania w przedmiocie przekazania tych gruntów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że: - działki nr [...] położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (ozn. na planie symbolem 19 MWn), natomiast - działki nr [...] znajdowały się na terenach zabudowy jednorodzinnej (ozn. na planie symbolem 08 MN). Tym samym Wojewoda, badając charakter poszczególnych działek miał obowiązek kierować się dwiema przesłankami. Pierwszą z nich, a odnoszącą się do grupy działek zaczynających się w numeracji ewidencyjnej od cyfry 250 oraz od cyfry 387, było spełnienie warunku nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 46¹ Kodeksu cywilnego za nieruchomości rolne uważało się takie nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Co prawda nie wynika to ze zdawkowego uzasadnienia decyzji Wojewody, należało jednak przyjąć, jak uczyniono w zaskarżonej decyzji, że organ stopnia wojewódzkiego uznając, że część działek podlegała przekazaniu Agencji ze względu na ich charakter zapisany w ewidencji gruntów. Co prawda działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę, jednakże w ewidencji gruntów nadal funkcjonowały jako rola. W ocenie Sądu I instancji trzeba mieć na względzie, iż w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) w brzmieniu z daty orzekania przez Wojewodę podstawę gospodarki gruntami stanowiła ewidencja gruntów. W treści zaskarżonego orzeczenia słusznie zatem odniesiono się w tym zakresie do danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów, z których wynika, że przekazywane grunty były w świetle ewidencji użytkami rolnymi. Sąd wyjaśnił również, że przepisy wymienionej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładały na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji danych z ewidencji poprzez dokonanie wizji w terenie. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zmiana stanu prawnego nieruchomości rolnej następuje w drodze wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego lub zaniechaniu dotychczasowego ich użytkowania, to jednak warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji administracyjnej. Dopóty w ewidencji gruntów działki figurowały jako rolne nie było podstaw, aby przyjmować założenie, iż nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 46¹ kc. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że wydanie decyzji w oparciu o dane uzyskane z ewidencji gruntów, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa. Odnośnie natomiast drugiej grupy działek tj. nr [...] (stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów "inne tereny zabudowane" ) oraz do działki nr [...] (stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów w części drogę, w części zaś rów) Sąd wskazał, że nie wypełniały one definicji nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Odnosząc wyżej poczynione rozważania co do charakteru zapisów w ewidencji gruntów do tych działek, trafnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że spełniły one drugą z przesłanek wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Potraktowano je jako "inne nieruchomości", położone jednakże na obszarze objętym działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty te bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zostały określone jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej, a tym samym stwierdzić należy, że przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej. Wobec powyższego druga grupa działek zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa została przekazana Agencji z tego tytułu, że co prawda nie stanowiły one nieruchomości rolnych, jednakże stanowiąc inne nieruchomości jednocześnie w planie zostały przeznaczone na cele gospodarki rolnej. W ocenie Sądu żadnej z przesłanek z art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie spełniały natomiast nieruchomości stanowiące działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a zatem orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ słusznie stwierdził, że w tym zakresie kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że działki te oznaczone były w ewidencji gruntów jako "inne tereny zabudowane" oraz położone były na dzień wydania decyzji Wojewody Małopolskiego na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (symbol 19 MWn). Tym samym nie stanowiły one nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego jak również nie były przeznaczone w planie na cele rolne jako ewentualnie te "inne nieruchomości" . Nie może skutkować korzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem zarzut skargi, że organ oparł się na dokumencie "mniejszej wagi" tj. wypisie z ewidencji gruntów, zamiast na planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim zupełnie inny charakter mają te dwa dokumenty. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi materialne odzwierciedlenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rysunku tegoż planu na potrzeby osoby zgłaszającej się o taki dokument. Plan ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kolei ewidencja gruntów to zasób określonych informacji, które mają charakter czysto informacyjny. Dane w niej zawarte stanowią jednak podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zdaniem Sądu organ, wbrew twierdzeniom skargi oparł się zarówno na ewidencji gruntów (przy kwalifikowaniu działek jako nieruchomości rolnych oraz jako "innych nieruchomości"), a dodatkowo na planie zagospodarowania przestrzennego, bo tak stanowił art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Nie można mówić, aby nadał jakikolwiek priorytet danym z ewidencji gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Instytut Z. w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu - naruszenie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, - naruszenie art. 20 i 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że ewidencja gruntów i budynków stanowi źródło prawa mające pierwszeństwo przed miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego nieuwzględnienie. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, wydając decyzję oparł się jedynie na wpisach zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków. Nie wziął natomiast pod uwagę planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z [...] maja 1992r., zgodnie z którym działki zostały uznane za teren zabudowy jednorodzinnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono nadto, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi jedynie rejestr, mający charakter informacyjny. Odzwierciedla ona stan faktyczny, nie zaś prawny nieruchomości na dzień wpisu. Jednocześnie istnieje możliwość, iż stan ujawniony w ewidencji odbiega od stanu faktycznego i prawnego. Wpis w ewidencji nie tworzy prawa. Dlatego też ewidencja nie ma waloru powszechnie obowiązującego prawa. Przywołany przez Sąd wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. dotyczy postępowania podatkowego, w którym to organ przy wymiarze podatku jest związany danymi z ewidencji gruntów i budynków. W tezie tego wyroku NSA wskazał, że dane zawarte w ewidencji mogą ulec zmianie w oparciu o prawo miejscowe, a wcześniejsze ostateczne decyzje oparte o dane z ewidencji gruntów mogą być wzruszone. Zatem w/w wyrok nie może być odnoszony wprost do okoliczności niniejszej sprawy jak czyni to w uzasadnieniu wyroku WSA. Natomiast teza tego wyroku przemawia za uwzględnieniem pierwszeństwa prawa miejscowego, a które to prawo było dotychczas pomijane przez wszystkie organy rozpoznające tę sprawę. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego i tym samym jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Nie jest zatem dopuszczalne pominięcie zapisów planu w sposób dający prymat ewidencji, mającej jedynie charakter techniczny i informacyjny. Mając na uwadze powyższe Wojewoda, wydając decyzję o przekazaniu przedmiotowych działek Agencji Nieruchomości Rolnej, za jej podstawę powinien przyjąć plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując zaś za podstawę swojej decyzji stan faktyczny odzwierciedlony w ewidencji gruntów i budynków, Wojewoda, nie działał na podstawie obowiązującego prawa. To samo uchybienie popełnił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniosek o uchylenie powyższej decyzji Wojewody. Jednocześnie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwe jest czy przedmiotowe działki spełniają przesłanki nieruchomości rolnych określonych w art. 461 kodeksu cywilnego, albowiem działki te zostały już częściowo zabudowane, zaś ich niewielka powierzchnia (w granicach 0,07ha do 0,13 ha) sprawia, że prowadzenie na nich działalności rolniczej jest ekonomicznie nieuzasadniona. Ponadto zgodnie z tym przepisem nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane na cele rolnicze. Otóż w chwili wydawania decyzji o przekazaniu przedmiotowych działek Agencji Nieruchomości Rolnych, działki te nie były wykorzystywane rolniczo, a z uwagi na treść planu miejscowego nie mogły być już tak wykorzystywane w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji - ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi co do zasady ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Jako materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej powołano w sprawie niniejszej art. 20 i 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 Nr 193 poz. 1287 ze zmianami) oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zmianami). Powołane artykuły dzielą się jednakże na jednostki redakcyjne niższego rzędu – ustępy, a każdy z nich zawiera odrębny przepis prawa. W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej opartych na ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić trzeba, że ich sformułowanie nie pozwala Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na dokonanie oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w tym zakresie, gdyż art. 20 składa się z czterech odrębnych ustępów zaś art. 21 z dwóch takich jednostek i skarga kasacyjna nie precyzuje w żaden sposób (także w uzasadnieniu), który konkretnie przepis miałby zostać naruszony przez sąd I instancji. Na marginesie tylko wskazać należy stronie skarżącej, że w zaskarżonym wyroku bynajmniej nie wyrażono poglądu, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi źródło prawa. Byłby to pogląd oczywiście sprzeczny z przepisami Konstytucji RP stanowiącymi katalog źródeł obowiązującego prawa i nie sposób dopatrzeć się go w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przeanalizował natomiast w zaskarżonym wyroku znaczenie określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowego przeznaczenia gruntów, dotychczas uznawanych za grunty rolne, z punktu widzenia ich uznania za nieruchomości rolne w rozumieniu przepisu art. 46¹ k.c. Treść zarzutu opartego na art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na to, że zamierzoną przez stronę skarżącą podstawę kasacyjną stanowić miał ustęp pierwszy tego artykułu, stanowiący, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną jednak, sąd I instancji przepis powyższy poddał analizie, która doprowadziła do słusznego wniosku, że samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze nie przesądza automatycznie o utracie przez nią charakteru nieruchomości rolnej w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 46¹ k.c. Skoro zaś, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, to nie sposób postawić organowi, który wydał decyzję z 1998r. o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, zarzutu rażącego naruszenia prawa W zakresie podstaw kasacyjnych opartych na przepisach postępowania strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje sankcję stwierdzenia nieważności w razie ustalenia, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skuteczne powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.156§1 pkt 2 k.p.a. wymaga wskazania przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnego przepisu prawa, który miałby rażąco naruszyć organ odmawiający stwierdzenia nieważności decyzji i sąd I instancji akceptujący dokonaną przez ten organ ocenę prawną. W niniejszej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną poprzestał na powołaniu wskazanych wyżej artykułów wchodzących w skład ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ z powyższych rozważań wynika, że powołane zarzuty materialnoprawne nie mogły zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za oparte na usprawiedliwionej podstawie, to również zarzut naruszenia art.156§1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.