II OSK 43/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt IV SAB/Wa 99/08 o odrzuceniu skargi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w P. na bezczynność Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej postanawia oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 października 2008r. sygn. akt IV SAB/Wa 99/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w P. na bezczynność Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca zarzuciła organowi administracji publicznej zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub całkowitej pojemności ponad 25 000 ton, zlokalizowanej w miejscowości O., poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Sad ustalił w oparciu o oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie, iż strona przed wniesieniem skargi do Sądu nie występowała w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej kpa) do organu wyższej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 kpa w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Uwzględniając powyższe przepisy warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Marszałka Województwa Mazowieckiego było złożenie zażalenia do Ministra Środowiska, jako organu wyższego stopnia, na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Za wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 kpa nie można, zdaniem Sądu, uznać wezwania z dnia 3 kwietnia 2008r. w trybie art. 52 p.p.s.a do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie zostało ono skierowane do organu wyższego stopnia. Wobec tego nie stanowi ono zażalenia w rozumieniu art. 37 kpa. Sąd pierwszej instancji uznał, ze skarga na bezczynność Marszałka Województwa Mazowieckiego została złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 2 października 2008r. wniósł Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przypisania stronie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci niezłożenia zażalenia w trybie art. 37 kpa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności art. 64 § 2 kpa przez błędną wykładnię i art. 37 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał trybu postępowania określonego tym przepisem oraz art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a) poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podniósł, że fakt pozostawienia sprawy bez rozpoznania w trybie art. 62 § 2 kpa jest czynnością materialno-techniczną, nie mającą określonej formy procesowej i jako taka nie należy jeszcze do postępowania w sprawie. Na tej podstawie pełnomocnik wywiódł, iż w takiej sytuacji przysługuje skarga na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z zachowaniem trybu wynikającego z art. 52 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a jest postępowaniem właściwym w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Sąd związany był granicami skargi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy wyczerpane zostały przez stronę skarżącą środki zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z treści tego przepisu wynika a contrario, że tylko podanie nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutków w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Podanie zawierające natomiast wadę określoną w art. 64 § 2 kpa jest bezskuteczne z mocy prawa i obliguje organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji) do pozostawienia go bez rozpoznania (zob. B. Adamiak w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie C.H. Beck Warszawa 2005, str. 366). W niniejszej sprawie pismem z dnia 8 maja 2008r. Marszałek Województwa Mazowieckiego poinformował pełnomocnika skarżącej spółki, iż wobec braku uzupełnienia podania zgodnie z wezwaniem z dnia 1 października 2007r. wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów pozostał bez rozpoznania. Mając powyższe na względzie nie można uznać zarzutu naruszenia art. 64 § 2 kpa za uzasadniony. Nie podlega uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 37 kpa przez przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała trybu postępowania administracyjnego. Powołany przepis stanowi , że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W sprawie wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym organem właściwym jest, zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150), Marszałek województwa. Natomiast stosownie do art. 377a wymienionej ustawy Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach , o którym mowa w art. 95 ust. 1, art. 378 ust. 2 a, art. 434, art. 435 ust. 3 i 6 oraz art. 441 ust. 1 i 4. Zatem strona zarzucająca organowi bezczynność powinna wnieść zażalenie do Ministra Środowiska. Takiej czynności procesowej spółka wnosząca skargę kasacyjna jednak nie dokonała i należy uznać, że tym samym nie wyczerpała trybu zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Niezrozumiały pozostaje wobec tego zarzut naruszenia art. 37 kpa skoro w tym trybie nie zostało wniesione zażalenie. Zarzut naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a także należy uznać za chybiony. Stosownie do normy prawnej zawartej w tym przepisie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (...) do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazano wyżej w przedmiotowej sprawie ustawa Prawo ochrony środowiska wskazuje organ wyższego stopnia w stosunku do organu pozostającego w bezczynności, dlatego też możliwe było wniesienie zażalenia. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako, że Sąd nie dopuścił się (jak wywiedziono wyżej) naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.