II OSK 453/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1087/18 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1087/18, oddalił skargę I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku I. D. reprezentowana przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy wszczęcia rozpoznawczego postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa, wobec czego organy nadzoru budowlanego realizują swoje kompetencje i wykonują obowiązki wynikające z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy w konsekwencji zarzutu zawartego w pkt 1. niniejszej skargi kasacyjnej przepisy art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winny być przez organ I instancji uznane za materialnoprawną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i tym samym organ II instancji błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 64a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", a zatem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na zaskarżone postanowienie zasługiwała na uwzględnienie w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Sądami obu instancji według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie ulega wątpliwości, iż art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy praw budowlane kształtują zarówno zakres uprawnień, jak i obowiązków organów nadzoru budowlanego. Niewątpliwie stanowią zatem podstawę prawną podejmowania przez nie czynności kontrolnych, o których mowa w tym przepisach. Zakres przyznanych tym organom uprawnień określa przy tym również granicę, w jakich czynności te mogę być wykonywane. Granice kontroli organów nadzoru budowlanego muszą być nadto kształtowane od strony formalnej, to jest poprzez regulacje proceduralne. Przepisy materialne ustawy Prawo budowlane nie wskazują bowiem chociażby w jakiej formie organ winien utrwalić wyniki dokonanej na ich podstawie kontroli, po to, aby mogły być one wykorzystane na potrzeby ewentualnych późniejszych postępowań. Oczywistym jest zatem, że również podstawy i granice działania organów w toku czynności kontrolnych muszą wynikać z przepisów o charakterze proceduralnym, zawierających między innymi regulacje dotyczące środków dowodowych. Niemożliwie jest, aby organy nadzoru budowlanego dokonywały kontroli w sposób zupełnie dowolny, bez oparcia w obowiązujących przepisach, również w aspekcie formalnym. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyniki kontroli prowadzonej przez te organy niewątpliwie mogą mieć znaczenie dla ukształtowania zakresu praw i obowiązków jednostki, która wobec tego musi być uznana za stronę tego typu postępowania organów administracji publicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby czynności kontrolne, do których organy nadzoru budowlanego są uprawnione zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, były wykonywane poza postępowaniem administracyjnym, a to wobec uznania, że przepisy te nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy postępowania rozpoznawczego. W efekcie błędnego przyjęcia takiego stanowiska zarówno przez organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2018 r. nie zostało ocenione jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., co skutkowało zamknięciem drogi do jego przeprowadzenia ze względu na stwierdzenie, że zażalenie na to pismo jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prawa materialnego musi zatem prowadzić do wniosku, że skarga na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalność zażalenia została oddalona niesłusznie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a., jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i jej wniosków. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na przepisach art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Skarżąca kasacyjnie zarzuca zarówno ich naruszenie poprzez błędną wykładnię jak również łączy naruszenie tego przepisu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy, jej zdaniem, zasługiwała ona na uwzględnienie. Tak postawione zarzuty są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji, oceniając zasadność skargi, analizował art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i argumentował swoje stanowisko posiłkując się wykładnią tych przepisów. Sąd zwrócił jedynie uwagę, że, w jego ocenie, skierowane do organu podanie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zawierało żądania wszczęcia i przeprowadzenia postepowania administracyjnego, lecz kontroli, w ramach kompetencji i uprawnień organów nadzoru budowlanego określonych w art. 84 i 84a ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzenie takiej kontroli mogło ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdyby przeprowadzona kontrola wskazywała na naruszenia wskazane w art. 84a ust. 1 pkt 1 (przepis ten błędnie został oznaczony przez Sąd I instancji jako "art. 84a pkt 1"), "dających podstawę do podjęcia czynności tego organu w oparciu o normy materialne tej ustawy". Można domniemywać, że skarżąca kasacyjnie w powyższych wywodach Sądu I instancji upatruje wykładni art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą nie mogą one stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowisko takie nie wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niemniej jednak ustosunkowując się do tej kwestii podnieść należy, że ani przepis art. 84 ust. 1 pkt 1, ani też art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mogły w stanowić podstawy do wszczęcia postepowania, którego przedmiotem miały by być kwestie poruszane przez skarżącą w podaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Przepisy te nie stanowią bowiem materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania. Art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zadania organów nadzoru budowlanego. W pkt 1 przepis ten wskazuje, że do zadań tych należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Z kolei art. 84a ust. 1 wskazuje, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to przepisy, które uprawniałyby organy nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie mogą być podstawą do wszczęcia postepowania administracyjnego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się w głównej mierze wywody dotyczące tego, czy w niniejszej sprawie były podstawy od wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji odbiegł w ten sposób nieco od przedmiotu skargi, którym było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2018 r. Rzeczą Sądu I instancji w niniejszej sprawie było bowiem dokonanie oceny, czy wskazane wyżej pismo stanowiło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a 1 k.p.a., a w konsekwencji, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia, a nie to, czy były podstawy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się jednak do tych uchybień. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.