II OSK 457/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 194/21 w sprawie ze skargi J. K. i W.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 194/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2020 r. nr 1310/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. J. K. i W. K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.11.2020 r., nr 1310/2020, pomimo że skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób wadliwy, nie dokonały wszechstronnej oraz swobodnej oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie skarga została oddalona, mimo że organy administracji dokonały dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się w tym, że projekt budowlany zamienny został zatwierdzony i udzielone zostało pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy wskazane w ww. projekcie budowlanym zamiennym rozwiązanie w postaci odpowiedniego wyprofilowania i wypłaszczenia terenu pasa gruntu o szerokości 6,0 m pomiędzy granicą z działką ew. ..., a budynkiem inwentarskim nie jest wystarczające dla usunięcia negatywnych skutków wybudowania budynku inwentarskiego o ponad 0,5 m wyżej niż to powinno nastąpić, o czym świadczą chociażby zdjęcia załączone do pism W. oraz J. K. z dnia 2.09.2020 r. oraz 10.09.2020 r. skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O., które ukazują, że nieruchomość W. oraz J. K. jest w dalszym ciągu zalewana wobec wybudowania przez H. i W. K. budynku inwentarskiego w sposób istotnie odbiegający od tego wskazanego w treści pozwolenia na budowę (posadowienie budynku obory na rzędnej podwyższonej o ok. 54 cm), co doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych i stagnacji wody opadowej na nieruchomości W. i J. K., zamiast jej spływu zgodnie z naturalnym spływem wód, który przechodził przez nieruchomość H. i W. K.; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.11.2020 r., nr 1310/2020, pomimo, że skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób wadliwy, nie dokonały wszechstronnej oraz swobodnej oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie skarga została oddalona, mimo że organy administracji dokonały dowolnej oceny dowodów i zatwierdziły projekt zamienny, pomimo że nie zawierał analizy zaprojektowanych ewentualnych rozwiązań, dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które zgodnie z punktem III. 1. postanowienia nr 5/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18.03.2020 r, sygn. akt PIN/WM/70040/32/2012, winny zostać opracowane przez projektanta projektu budowlanego, gdyż w chwili obecnej nie jest on zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a także nie zapewnia on doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem nie przewiduje on żadnych projektowanych rozwiązań w zakresie zapobiegania spływowi wód opadowych na sąsiednie działki; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.11.2020 r., nr 1310/2020, pomimo, że skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób wadliwy, nie dokonały wszechstronnej oraz swobodnej oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji, w ślad za organem I instancji, nie odniósł się do kwestii dotyczącej tego, czy rozwiązania jakie inwestor przedstawił w postaci wyprofilowania i wypłaszczenia terenu pasa gruntu są rozwiązaniami adekwatnymi i przede wszystkim skutkującymi zaprzestaniem naruszania stosunków wodnych między nieruchomościami strony, podczas gdy te rozwiązania nie są rozwiązaniami projektowanymi, które mają poprawić istniejący stan na nieruchomości (tj. w postaci usunięcia naruszenia stosunków wodnych wobec podniesienia terenu pod budowę budynku inwentarskiego), ale takimi które miały już być wcześniej wykonane (por. np. s. 132 projektu zamiennego), a przecież Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyraźny wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2440/18, iż kwestia usunięcia ziemi nawiezionej oraz wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki powinny zostać rozwiązane w projekcie zamiennym; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19.11.2020 r., nr 1310/20, wobec przyjęcia, że organ II instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, podczas gdy ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji oraz rozważenie wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy faktycznie nie miało miejsca, wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i ograniczenia się do dokonania kontroli postępowania toczącego się przed organem I instancji oraz wydanej przez niego decyzji, co w konsekwencji spowodowało, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż jeśli do nich by nie doszło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zamiast oddalić skargę, to by ją uwzględnił. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19.11.2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O. z dnia 17.09.2020 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnił w sposób właściwy wymogi proceduralne wynikające z przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., uznając końcowo, że nie zostały one naruszone w postępowaniu przeprowadzonym w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 17 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego – obory o obsadzie 64,48 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (obiekt kategorii II) i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących zagospodarowanie terenu oznaczonych działek według opracowanego projektu budowlanego zamiennego w zakresie doprowadzenia istniejącego terenu do zgodności z projektem i zawartymi w nim rozwiązaniami sytuacyjno-wysokościowymi, celem usprawnienia odprowadzenia wód opadowych z terenu znajdującego się w pasie o szerokości 6,00 m między budynkiem inwentarskim – oborą na działce nr ew. ..., a granicą od strony zachodniej z działką sąsiednią nr ew. .... Przede wszystkim podkreślić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego wynikał z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zwłaszcza art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiących podstawę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r. II OSK 2440/18 prawomocna stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 27 lipca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z 28 kwietnia 2017 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, polegającym na zmianie rzędnej terenu posadowienia budynku inwentarskiego (wyżej o 54 cm). Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku wskazał, że wobec zrealizowania przedmiotowego budynku z istotnym odstępstwem w zakresie jego usytuowania, projekt zamienny musi odnieść się do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, przy czym zaakcentował, iż to obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał stanowisko WINB, zgodnie z którym przepisy prawa dopuszczają różnorodne rozwiązania w zakresie podwyższenia terenu i spływu wód opadowych, które powinny zostać w razie konieczności ich zastosowania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym inwestycji. Kwestia zaś usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz potrzeba wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w dalszym toku postępowania naprawczego zadaniem organu nadzoru budowlanego było w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa. Nadto Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie w zakresie wyznaczonym odpowiednio przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy obu instancji, działając w granicach wyznaczonych wymienionymi przepisami, dokonały sprawdzenia przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego, w szczególności przeprowadziły merytoryczną analizę projektu zagospodarowania terenu, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie w sposób wyczerpujący omówiono materiał dowodowy, na podstawie którego opracowano rozwiązania projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych z budynku inwentarskiego. Z dokumentacji zebranej w aktach wynikało, że projektanci uwzględnili opinię biegłego z 2013 r. w przedmiocie stanu wody na gruncie działek nr ... i ..., a szczegółowe rozwiązania przedstawili w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym na podstawie aktualnej mapy włączonej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, planie sytuacyjnym – układu wysokościowego terenu oraz rysunkach przedstawiających przekroje terenowe. Uwzględniając całokształt ustaleń zawartych w dokumentacji projektowej, organy obu instancji wywiodły w sposób uprawniony, że rozwiązania projektowe pozwolą na usprawnienie spływu wód opadowych z budynku inwentarskiego bez szkody dla działek sąsiednich, a tym samym zachowano normy techniczno-budowlane określone w § 28 i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwentnie w wydanej decyzji organ powiatowy nakazał doprowadzenie terenu inwestycji do zgodności z zawartymi w projekcie rozwiązaniami sytuacyjno-wysokościowymi celem usprawnienia odprowadzenia wód opadowych z terenu znajdującego się w pasie między budynkiem inwentarskim (dz.ew. nr ...) a granicą z sąsiednią działką skarżących (nr ew. ...). Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, organy obu instancji nie miały podstaw do zanegowania projektu zamiennego sporządzonego przez projektantów, skoro przyjęte w nim rozwiązania oparte zostały na wiedzy fachowej oraz dokumentacji, której nie podważono dowodami przeciwnymi. Same twierdzenia skarżących, kwestionujące przydatność rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, jak też przedłożone zdjęcia, nie mogły skutecznie podważyć ustaleń organów nadzoru, opartych na dokumentacji fachowej, sporządzonej przez osoby do tego uprawnione. Zaakcentować należy, że skarżący nie przedstawili żadnego kontrdowodu, wykazującego wadliwość projektu zamiennego w zakresie wymogów ustanowionych w § 28 i § 29 ww. Rozporządzenia. W takim stanie sprawy uzasadnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że dokonana przez organy obu instancji ocena projekt budowlanego zamiennego była prawidłowa. Zauważyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, a jedynie ograniczono się do przepisów proceduralnych, których nie naruszono w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd Wojewódzki odnosząc się do weryfikacji projektu zamiennego trafnie zauważył, że skoro projektanci opracowali określone rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, to organy nadzoru nie miały podstaw, aby uznać je za niewystarczające. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zaakcentował w uzasadnieniu wyroku, że wiedza organu, jak i sądu administracyjnego, nie pozwala na szczegółową ocenę rozwiązań technicznych zawartych w projekcie budowlanym. Dlatego same twierdzenia skarżących, negujące poprawność projektu zamiennego, nie mogły być skuteczne, jeżeli nie zostały oparte na żadnym dokumencie o walorach wiedzy specjalistycznej w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć również trzeba, że w pewnej mierze argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest nieadekwatna do etapu postępowania, zakończonego kontrolowanymi decyzjami. Mianowicie organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji z 17 września 2020 r. wyjaśnił, że dopiero zatwierdzenie projektu zamiennego uprawnia inwestora do wykonania wszystkich rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z budynku inwentarskiego, co podlegać będzie jeszcze sprawdzeniu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Nie bez znaczenia było również to, że ewentualne sporne kwestie związane ze zmianą stanu wód na gruncie (niezależnie od spornej inwestycji) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym trybie, określonym w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a zatem organy nadzoru nie miały kompetencji, aby w ramach niniejszej sprawy budowlanej kompleksowo rozstrzygnąć spór związany z odpływem wód opadowych lub roztopowych z przedmiotowych działek gruntowych. Z tych wszystkich względów należało uznać, że organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę na podstawie kompletnego materiału dowodowego, poddanego właściwej weryfikacji. W rezultacie decyzje wydane zostały po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza kwestii spornych podnoszonych przez skarżących, aczkolwiek w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego oraz regułami obowiązującej procedury. Tym samym w sprawie nie zaistniało takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec niepodważenia oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydanych decyzji, akceptacji podlegało rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8