II OSK 458/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/16 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz H. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. nakładającą na H. K., obowiązek doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy [...] w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej 5 szt. otworów w lokalu nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. naruszenie § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, przy błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zbadania czy otwory okienne wypełnione luksferami objęte postępowaniem administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego spełniają wymagania określone w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia, podczas gdy ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż brak jest możliwości zastosowania tego rodzaju rozwiązania z uwagi na stwierdzenie przez organ naruszenie § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. 2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 Kc poprzez ich niezastosowanie w sprawie gdy istnieją ku temu uzasadnione przyczyny, tj. usytuowanie ściany w granicy z ww. otworami okiennymi wypełnionymi luksferami zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych oraz sąsiedzkich. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz § 12 ust. 1 i § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na tym, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do zbadania czy przedmiotowe otwory okienne wypełnione luksferami, spełniają wymagania określone w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia, podczas gdy z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, iż ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż brak jest możliwości zastosowania tego rodzaju rozwiązania z uwagi na stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego naruszenie § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. braku zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, jak i przepisów wcześniejszych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 Kc poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż organ w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie ustalił i nie zawarł rozważań organu w zakresie spełnienia wymagań z § 12 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. czy ściana z tak wypełnionymi otworami, umożliwia zrealizowanie inwestycji na sąsiedniej działce. Powyższe stanowisko sądu jest niezasadne. W uzasadnieniu decyzji MWINB w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii braku możliwości zrealizowania inwestycji na działce sąsiedniej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ww. rozporządzenia; 3. w konsekwencji naruszenia ww. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna H. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostały decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej w budynku przy [...] w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej 5 otworów w lokalu nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że sporne otwory okienne znajdują się w ścianie budynku usytuowanego w "ostrej granicy" z działką sąsiednią, czym ewidentnie naruszają § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i przepisy wcześniejszych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania. Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną organów obu instancji w zakresie braku możliwości lokalizacji ściany z otworami okiennymi w granicy z inną nieruchomością. Stwierdził jednak, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły tego, że sporne otwory okienne wypełnione są luksferami. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych, bowiem luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, lecz jako "przemurowanie ścian". W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy celem dokonania ustaleń i rozważań w zakresie spełnienia wymagań z § 12 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a mianowicie zbadania, czy ściana przedmiotowego budynku z tak wypełnionymi otworami umożliwia zrealizowanie inwestycji na sąsiedniej działce. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane decyzje w sytuacji, gdy organy obu instancji swoją ocenę odnosiły do "otworów okiennych", natomiast pominęły fakt wypełnienia otworów w ścianie luksferami (pustakami szklanymi), a w konsekwencji nie uwzględniły w analizie prawnej przepisu § 232 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza w określonych warunkach wypełnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując zaskarżony wyrok, błędnie podniósł w skardze kasacyjnej, że "przeanalizował kwestię wpływu ww. otworów okiennych wypełnionych luksferami na zabudowę działki sąsiedniej". Trzeba zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji stwierdził w decyzji, iż kwestia sposobu wypełnienia otworów okiennych (okna czy luksfery) pozostaje w sprawie bez znaczenia, bowiem nawet w przypadku przeszklenia odpowiadającego normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej wykonane otwory będą pozostawały w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast organ odwoławczy tego zagadnienia nie zweryfikował przy uwzględnieniu przepisu § 232 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a więc z rozróżnieniem przypadków dotyczących otworów okiennych oraz otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego wypełnionych materiałami przepuszczającymi światło. Sąd Wojewódzki dostrzegając potrzebę zbadania sprawy w tym aspekcie, wyraźnie wskazał, że organ ma przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić "czy ściana z tak wypełnionymi otworami umożliwi zrealizowanie inwestycji na sąsiedniej działce". Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki przesądził niezasadność nałożonego w decyzji obowiązku zamurowania otworów w ścianie przedmiotowego budynku. Nakazał jednak wyjaśnienie, czy ewentualne pozostawienie otworów w ścianie wypełnionych luksferami będzie ograniczało możliwość zabudowy sąsiedniej działki w sposób planowany przez jej właściciela. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie oznacza, że przy rozstrzyganiu sprawy organ może pominąć interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości chroniony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z normami techniczno-budowlanymi dotyczącymi sytuowania budynków. Wręcz przeciwnie, według wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku, uzupełnienie postępowania wyjaśniającego ma służyć ustaleniu i ocenie w zakresie działań niezbędnych do tego, aby przedmiotowy budynek był doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z wymogami obowiązującymi w trybie naprawczym przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem legalności dokonanych robót budowlanych jest to, aby dany obiekt budowlany nie oddziaływał na sąsiednią nieruchomość w sposób uniemożliwiający jej zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem. Według zasad wynikających z art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być realizowane w sposób prowadzący do znacznych utrudnień lub uniemożliwienia zabudowy działek sąsiednich. Dlatego w każdym postępowaniu legalizacyjnym, czy naprawczym właściwe organy mają obowiązek wyważenia interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości w zakresie przysługującego im prawa do zabudowy. W niniejszej sprawie powyższe reguły będą podlegały uwzględnieniu przy ponownym jej rozpoznawaniu przez organy nadzoru budowlanego. Ocena prawna i wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nie ograniczają kompetencji organów nadzoru budowlanego do zbadania sprawy w powyższym zakresie. Sąd Wojewódzki zaznaczył bowiem w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, z poszanowaniem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, art. 108 § 3 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.